КНИГА 2, ГЛАВА 7

Действителен ли акт посла, противоречащий его секретным инструкциям

Было бы ошибкой полагать, что посол — это кто-то иной, кроме агента своего государя. Раньше посланников называли «прокураторами», кем они, собственно, и являются, а их полномочия, которые теперь называются « volmagten », то есть полномочными представителями, раньше назывались у голландцев «прокурацией». Именно так называлось поручение, данное Генеральными штатами своим послам, отправленным для заключения мирного договора с Испанией 22 марта 1646 года. Следовательно, если применять законы о представительстве, то государь не только имеет право возбудить дело против своего посла за злоупотребление им в качестве посла, но и не обязан нести ответственность, если агент превышает свои полномочия. Однако никто не сможет судить об этих вопросах правильно, не изучив характер обычно даваемых инструкций. Когда посол отправляется с важным делом, он обычно представляет свои полномочия в двух частях: одну он представляет государю, к которому его направляют, и которая теперь обычно называется «верительными грамотами» или «наделением полномочиями», другую, называемую «инструкциями», которую он не представляет. Первая часть публична, сообщается тем, с кем он имеет дело, и редко содержит что-либо, кроме предоставления полномочий. Вторая часть, которая не сообщается, а хранится в тайне, содержит основные вопросы для обсуждения и способ, которым посол должен стремиться достичь этих вопросов. Вторую часть можно назвать процедурной формой. Действительность акта посла определяется содержанием обоих документов. Первая часть следует установленной формуле как здесь, так и в других странах, и гласит, что всё, что заключено с этими послами, будет иметь такую ​​же силу, как если бы оно было заключено с государем лично, и государь будет считать это обязательным во всех отношениях. Для второй части не существует постоянной формулы, поскольку она зависит от различных обстоятельств разных случаев, и в каждом случае дается разная формула.

Отсюда возникает вопрос, является ли действие посла, предпринятое в соответствии с публичными и общими инструкциями, действительным, если оно противоречит его тайным инструкциям. Джентили считает его действительным, иначе государь, с которым он ведёт переговоры, может быть обманут. Даже Гроций, по-видимому, придерживается того же мнения. В трактате «О праве войны и мира» он пишет: «В общем представительстве может случиться, что назначенное лицо обяжет нас, действуя вопреки нашей воле, изложенной только ему. Ибо здесь существуют два различных акта волеизъявления: один, которым мы обязуемся считать действительным всё, что он делает в этом виде дела; другой, которым мы налагаем на него обязательство действовать перед нами не иначе, как в соответствии с нашими указаниями, известными ему, а не другим». Он повторяет это в книге III, главе XXII, 4, 1, и иллюстрирует это примером иска против агента. Более того, в предыдущем отрывке он добавляет: «Это следует отметить в тех вещах, которые послы обещают за пожалования в силу своих письменных полномочий, когда они выходят за рамки своих тайных инструкций». Поэтому он желает считать законным то, что было сделано с послом, даже вопреки тайным инструкциям, сохраняя, однако, за государем право иска против посла за злоупотребление его полномочиями. Зуше довольствуется повторением слов Джентили и Гроция, но не добавляет собственного мнения; да это и не имеет значения, поскольку оно не имеет большой ценности. Моё собственное мнение таково.

Я не хочу следовать авторитетам прежних времён, ибо не считаю их решения во всех отношениях истинными согласно праву народов, действующему сегодня. Действуя вопреки инструкциям, посол поступает несправедливо и, следовательно, не связывает своего доверителя, ибо доверитель связан лишь своим согласием, а этого, очевидно, не существует, если даны противоположные инструкции или вообще нет никаких. Я соглашусь с этими авторитетами только в том случае, если данные публичные инструкции носили особый характер и полностью описывали условия иска, ибо если действие совершается соответствующим образом при таких условиях, то государь добровольно связан. Тогда, очевидно, ему не будет выгодно, если он впоследствии даст тайные инструкции, противоречащие публичным, ибо его притворное согласие выражается в публичных, а притворное согласие имеет силу подлинного, как показывает Ульпиан на наглядном примере. Не следует предполагать, что кто-либо даёт два набора инструкций, противоречащих друг другу; если он это сделает, он совершит мошенничество и понесёт наказание. Но редко бывает, чтобы публичное поручение было особенным и полным, еще реже, чтобы тайные инструкции противоречили публичным, и крайне необычно, чтобы посол отвергал данные позже тайные и следовал данным ранее публичным.

Но если оставить в стороне эти редкие случаи, которые, согласно строке 6 «О законах» , законодатели обычно игнорируют, то обычно посол поддерживается общим публичным поручением, а также особым и частным. Каковы бы ни были полномочия, даже самые полные, предоставленные публичными и общими инструкциями, посол, по моему мнению, не связывает своего государя, если он превышает специальные и частные. Даже из римского права ясно, что общие инструкции не всегда позволяют агенту действовать свободно и по своему усмотрению, но они предусматривают некоторые исключения в соответствии с намерениями представляемого, как в случае, рассмотренном Павлом, который говорит: «И поэтому, если представляемый не одобрит компромисс, он не лишается возможности осуществить свое первоначальное право на иск». Я бы сказал, что то же самое справедливо и в отношении посла, ибо каким бы общим ни было публичное поручение, будучи общим, оно отсылает в намерениях представляемого к особому, частному поручению, так что в этом смысле существует молчаливое исключение из публичного поручения. Вы, возможно, скажете, что это исключение должно быть обнародовано, чтобы быть действительным, как предписано законом о представительстве. Но случай с посланником отличается от случая с агентом. Тот, кто назначает агента, связан самим назначением, если договор, в отношении которого назначен агент, заключен, но тот, кто отправляет посла, не связан, если посол добросовестно не следует инструкциям, которые государь дал или даст позднее. Согласно нынешним обычаям народов, эти общие поручения обычно предоставляют, как я уже сказал, лишь полномочия на действия, но ни в коем случае не полномочия действовать по своему усмотрению вопреки частным инструкциям государя. При назначении посланников существует молчаливое согласие с тем, что они должны добросовестно следовать этим инструкциям, и поэтому, возможно, те, кто отправляет послов, обычно включают в публичные инструкции указание на то, что отправляемое лицо является подходящим, опытным, честным и заслуживающим доверия, как будто при этом условии ему были даны полномочия заключать договоры и контракты правильно и надлежащим образом, и под этим я подразумеваю простое соответствие инструкциям. Те, кто превышает данные им поручения, нечестны и не заслуживают доверия, и если они так поступают, то, пожалуй, можно с полным основанием сказать, что они по закону лишаются своего посольского сана. В этом отношении можно сослаться на параграф декрета от 10 августа 1651 года, которым Генеральные штаты постановили, что если посол принимает дар, он тем самым лишается всех своих достоинств и привилегий. В этом случае он перестает быть послом, поскольку предполагается, что его лояльность искажена даром.

Если пойти ещё дальше, то было бы справедливо утверждать, что ничто, сделанное с посланниками в соответствии с общими инструкциями, в настоящее время не имеет силы без ратификации князем. Форма может быть действительной, но на практике без дополнительного полномочия ратификации оно не имеет силы. Боден доказал, что даже в некоторых других случаях общие инструкции не имеют силы без ратификации. То, что это верно в случае посольств, достаточно подтверждается частыми обещаниями ратификации, которые включены в общие инструкции. Кроме того, ни один князь не считает абсолютно безопасным вести дела с посланником, если акты не были подтверждены обеими сторонами. Таким образом, всегда допустимо отменить действие, если что-либо было включено вопреки или превышает цель договаривающихся сторон. И всё же Викфор считает, что такое подтверждение никоим образом не является необходимым, говоря: «Как гражданские законы обязывают частное лицо ратифицировать то, что сделал его представитель в силу своих полномочий, так и право народов обязывает государя ратифицировать то, что сделал его министр в силу своих полномочий, особенно если предоставленные полномочия являются полными и абсолютными без каких-либо условий, которые их ограничивают или квалифицируют». И далее он упрекает некоторых государей, которые не желали ратифицировать договоры и соглашения, заключённые их посланниками. Однако следует тщательно различать международные обычаи, которые были в ходу прежде, и те, которые существуют ныне, ибо важнейшая часть права народов основана на обычной практике. У римлян сенат и народ ратифицировали договоры, которые консулы, не имея поручений заключать соглашения или договоры, заключали с иностранными государствами, как это встречается у Полибия и в « Excerptae Legationes» Полибия. Это, я говорю, было тогда, когда не было никаких инструкций о заключении договоров и соглашений. Но когда такие инструкции имелись, как, например, когда сенат постановил, «чтобы Сципион заключил мир с Карфагеном на любых условиях, которые он сочтет наилучшими», не было необходимости в подтверждении, и я не нахожу, чтобы римляне прибегали к нему в том случае или в каком-либо другом случае, когда ситуация была аналогичной.

Однако прежние обычаи теперь не действуют, ибо обычаи народов постоянно меняются. После того, как возникла практика ратификации договоров, стало почти всеобщим обычаем не считать договоры и пакты, заключённые послами, действительными, если их не утвердили представляемые ими князья. Сам Викфор признавал необходимость ратификации следующими словами: «Полномочия, как бы полны они ни были и не ограничены, всегда имеют некоторое отношение к дарованным тайным распоряжениям, которые могут быть изменены, как это часто и происходит, в зависимости от поворота и перемен в делах». Однако, если посланник заключает договоры и соглашения в строгом соответствии с публичными инструкциями, если они носят частный характер, или в соответствии с частными, которые всегда носят частный характер, я не стану отрицать, что долг добродетельного государя одобрить их, и что в противном случае он оказывается виновным в нарушении доверия и подвергает своего посланника презрению. Однако, если посланник превысил инструкции или в договоры или соглашения были включены положения, не содержащие инструкций, государь имеет полное право отложить утверждение и даже отклонить его. Согласно этому правилу, я бы осудил или одобрил случаи отказа в утверждении, о которых так подробно говорит Викфор . В отдельных случаях, которые он там рассматривает, я не хотел бы выносить суждения, поскольку они касаются многих фактов, лежащих вне сферы моего знания, а возможно, и его. Однако нации правы, требуя ратификации, ибо, как я уже говорил, публичные инструкции редко содержат подробности, а посланник хранит частные в своём сейфе, так что те, с кем он ведёт переговоры, едва ли могут что-либо о них знать.

Из вышесказанного можно сделать вывод о случае, который в 1667 году привел к спору между королем Швеции и Генеральными штатами. В связи с предыдущим иском шведский посол добился от Генеральных штатов компенсации в размере 1400 империалов и, таким образом, признал удовлетворение всех претензий, а также отказался от претензий на некоторые территории в Гвинее и от любых дальнейших прав на судоходство в этих водах. Когда позднее в том же году этот вопрос вновь обсуждался между Генеральными штатами и другими посланниками шведского короля, последние отказались признать предыдущее соглашение на том основании, что предыдущий посланник не выполнил секретные инструкции короля. На это Генеральные штаты ответили, что это не их дело, и что у короля есть основания для иска против своего посланника за злоупотребление посольскими полномочиями. Они заявили, что заключили договор с посланником, уполномоченным общими инструкциями короля, и что в их обязанности не входит выведывать его секретные инструкции. Однако, поскольку король не ратифицировал договор, заключённый его посланником, его доводы были поддержаны по соображениям справедливости. И всё же Генеральные штаты одержали верх в соответствии с разделом 5 Договора между королём Швеции и Генеральными штатами от 28 июля 1667 года.