ГЛАВА 7
Договорная власть и права государства
«Превыше всех наций — человечество».
Голдвин Смит

«Мир нации, её добросовестность и моральное достоинство непременно требуют, чтобы все законы штатов подчинялись верховенству договоров с иностранными государствами. ... Общеизвестно, что положения договоров грубо игнорировались штатами, входившими в Конфедерацию. ... Вероятно, именно для устранения этой трудности этот пункт был включён в Конституцию; и он бы прославил её авторов, если бы он лишь ввёл договоры в святилище правосудия как законы высшей обязательности».
История

В последнее время много было написано о правах японских учеников в государственных школах Сан-Франциско в соответствии с договором 1894 года между нашей страной и Японией. Дело Сан-Франциско – лишь один из многих инцидентов, вытекающих из договорных прав, и не столь существенно, как общий вопрос о правах эмигрантов из других стран, заключивших договоры с Соединёнными Штатами, гарантирующие их гражданам привилегии граждан этой страны. Примерно миллион таких людей ежегодно прибывают в нашу страну уже много лет и будут продолжать прибывать. В основном они – самая беззащитная часть нашего населения и больше всего нуждаются в защите наших законов. Ни одно изменение в нашей стране не является столь очевидным, как разница между отношением к этим бедным иммигрантам тридцать-сорок лет назад и сегодня. В наших судах часто сталкиваешься с неспособностью многих выходцев из других стран, особенно из Италии, Венгрии, России и Китая, добиться защиты своих прав. Необходимо тщательно изучить и определить, какими правами они обладают в соответствии с договорами, и могут ли эти гарантии, предусмотренные договорами, безнаказанно нарушаться властями штатов. Такое тщательное изучение приводит к убеждению, что все договоры между Соединёнными Штатами и иностранным государством, гарантирующие гражданам этого государства при эмиграции в наши края те же права, которые мы предоставляем своим гражданам, являются такой же частью права каждого штата Союза, как если бы конституция каждого штата гарантировала иммигрантам те же права.
Положение Конституции, закрепляющее это право, содержится в статье 6, подразделе 2, и гласит:
«Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принятые в соответствии с ней, а также все договоры, заключенные или которые будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным законом страны; и судьи в каждом штате обязаны соблюдать их, несмотря на какие-либо противоречащие им положения конституции или законов любого штата».
Г-н Джордж Тикнор Кёртис говорит об этом положении: «Примечательно, что это положение изначально было предложено очень ревностным защитником прав штатов — Лютером Мартином. Однако его замысел состоял в том, чтобы заменить полномочия по принятию законодательства штатов, которые были предусмотрены в плане Вирджинии и которые должны были осуществляться посредством отрицания национальным законодательным собранием всех законов штатов, противоречащих, по его мнению, Статьям Союза или договорам, заключенным под эгидой Союза. Целью этой замены было преобразование законодательной власти в судебную, путем передачи от национального законодательного собрания судебной власти права определять, следует ли признать закон штата , предположительно противоречащий Конституции, законам или договорам Союза, недействительным или действительным».163
При толковании конституций и их положений элементарным правилом является то, что можно принять во внимание историю времени, когда конституция была принята, и те пороки, которые она должна была исправить, чтобы выяснить значение языка.164 Даже в эпоху Конфедерации исключительное право заключать договоры принадлежало федеральному правительству, и ко времени формирования Конституции штаты ещё не привыкли действовать в международных отношениях как суверенные содружества. Парижский мирный договор 1883 года между Соединёнными Штатами и английским правительством предусматривал, что американские лоялисты, чья собственность была конфискована правительствами различных штатов, должны быть не только возмещены за понесённые ими убытки, но и обеспечены в будущем; он также предусматривал устранение всех препятствий к взысканию частных долгов американцев британским кредиторам и выплату этих долгов американскими должниками в фунтах стерлингов. Народ был возмущен тем, что правительство включило эти положения в договор. Священнослужители кричали на тори со своих кафедр; в разных штатах принимались законопроекты, лишающие их избирательных прав и конфискующие их поместья; от них требовались железные клятвы. Закон о нарушении права собственности в Нью-Йорке позволял патриотам, владеющим собственностью, покинувшим штат во время его оккупации британцами, взыскивать с лоялистов, занявших их собственность, ущерб, причиненный использованием этой собственности в иске о нарушении права собственности. Различные штаты не только отказались соблюдать этот договор, но после его принятия, а также во время Войны за независимость, приняли в своих законодательных собраниях законы, позволяющие должнику вносить в суд, а в некоторых штатах – комиссару по займам и претензиям, бумажные деньги того времени, имевшие небольшую стоимость, на сумму его долга британскому кредитору; закон предусматривал, что при таком внесении должнику должен быть выдан сертификат, который следует рассматривать как погашение его задолженности. Если британский кредитор добивался вынесения судебного решения против должника, взыскание задолженности по приговору становилось невозможным из-за законов о приостановке исполнения.
Договор предусматривал признание прав лоялистов на их имущество, но вместо этого некоторые штаты приняли законы о конфискации. Всеми возможными способами, какие только могли придумать жители штатов, они лишали лоялистов их имущества, изгоняли их из страны, сопротивлялись выплате долгов английским кредиторам и лишали договор юридической силы. Именно из-за этих действий британцы отказались сдать форты, которые они занимали на нашей границе. Выполнение договора зависит от чести и честности государств, вступающих в него, поскольку права сторон, заключивших договор, могут быть защищены только путём возмещения ущерба, причинённого нарушением договора, или путём войны.
Принимая во внимание эти факты, мы видим, что государственные деятели того времени, разрабатывая Конституцию, естественно, предусмотрели положения, согласно которым договоры, заключённые нацией, не могли быть нарушены штатами. То, что они действительно предусмотрели такое положение, совершенно очевидно. 21 марта 1787 года, примерно за два месяца до заседания Конвента, посвящённого разработке Конституции Соединённых Штатов, Конгресс принял резолюцию, которая гласит: «Постановлено, что законодательные собрания отдельных штатов не вправе принимать какой-либо акт или акты для толкования, разъяснения или толкования национального договора или любой его части или положения; а также для ограничения, ограничения или каким-либо образом воспрепятствования, замедления или противодействия действию и исполнению указанного договора, поскольку после того, как они были конституционно составлены, ратифицированы и опубликованы, они становятся в силу конфедерации частью законодательства страны и не только независимы от воли и власти этих законодательных органов, но и обязательны для них».165
13 апреля, за месяц и один день до заседания Конвента по разработке Конституции Соединённых Штатов, представители штатов, собравшиеся в Конгрессе, подготовили письмо к каждому штату с просьбой принять идентичные законы следующего содержания: «Принимая во внимание, что некоторые законы или статуты, принятые и принятые в некоторых Соединённых Штатах, рассматриваются и оспаривались как противоречащие мирному договору с Великобританией, в силу чего не только добросовестность Соединённых Штатов, определённая этим договором, была поставлена под сомнение, но и их существенные интересы, предусмотренные этим договором, были в значительной степени ущемлены. И принимая во внимание, что справедливость по отношению к Великобритании, а также уважение к чести и интересам Соединённых Штатов требуют, чтобы указанный договор добросовестно исполнялся, и чтобы все препятствия к этому, и особенно те, которые вытекают или могут быть истолкованы как вытекающие из законов этого штата, были эффективно устранены». В связи с этим постановляется ... и настоящим постановляется властью упомянутого выше, что те акты или части актов законодательного органа этого штата, которые противоречат мирному договору между Соединенными Штатами и Его Британским Величеством или любой его статье, должны быть и настоящим отменяются. И далее, что судам общей юрисдикции и справедливости в этом штате предписывается и предписывается по всем делам и вопросам, подсудным им соответственно и вытекающим из указанного договора или касающимся его, решать и выносить решения в соответствии с содержанием, истинным намерением и значением указанного договора, несмотря на что-либо в указанных актах или частях актов, противоречащее им каким-либо образом.166 В письме, сопровождавшем этот проект закона, говорилось, что он составлен в общей форме, отменяющей все действия или пункты указанных законов, противоречащие договору, поскольку задача определения того, какие действия и пункты противоречат договору, будет передана в ведение судебной власти, и «суды не испытают никаких затруднений при принятии решения о том, противоречит ли какой-либо конкретный акт или пункт договору».
Мэдисон, который, будучи членом Конгресса, больше, чем кто-либо другой, руководил деятельностью Конституционного конвента, сыграл ключевую роль в принятии резолюции от 21 марта и подготовил законопроект для штатов от 13 апреля. Горхэм был не только членом Конгресса, но и одним из авторов той самой статьи Конституции Соединенных Штатов, которую мы цитировали выше, а также членом первого комитета пяти, представившего первоначальный проект Конституции. Джонсон, председатель второго комитета пяти, а также Гамильтон и Кинг, члены комитета, представившего пересмотренный проект Конституции, также были членами Конгресса, который в марте и апреле принял вышеупомянутую резолюцию и подготовил предлагаемый закон.
Первоначальный пункт, принятый Конституционным конвентом в отношении права заключения международных договоров, выглядит следующим образом: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принятые в соответствии с ней, а также все договоры, заключенные или которые будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным законом для отдельных штатов, их граждан и жителей, и судьи в отдельных штатах обязаны соблюдать их в своих решениях, несмотря на какие-либо противоречащие им положения конституций или законов отдельных штатов».167 Второй комитет из пяти человек, представивший нам окончательный проект Конституции, вычеркнул слова «нескольких штатов и их граждан и жителей» и оставил закон в следующей редакции: «будет верховным законом страны». Выражение «высший закон страны или часть закона страны» взято из международного права и в частности использовалось в общем праве в отношении договоров как закон, который не может быть затронут законом законодательного органа, но имеет преимущественную силу на всей территории страны, заключившей договор. Каждый юрист Конституционного конвента, несомненно, был знаком со словами Блэкстоуна: «В произвольных государствах это право» (т. е. право народов), «всякий раз, когда оно противоречит или не предусмотрено внутренним правом страны, применяется королевской властью; но поскольку в Англии никакая королевская власть не может ввести новый закон или приостановить действие старого, поэтому право народов» (всякий раз, когда возникает вопрос, который по сути относится к её юрисдикции), «здесь принимается в полном объёме общим правом и считается частью права страны».л68
В деле «Треветт против Уидена» речь шла о «законе штата» Род-Айленд. В Род-Айленде не было писаной конституции, однако его законодательный орган постановил, что отказ принять бумажные деньги, выпущенные в 1786 году, в качестве оплаты за приобретённые товары следует рассматривать как преступление; и что лица, обвиняемые в таком преступлении, должны предстать перед тремя мировыми судьями без участия присяжных, и что они могут быть признаны виновными большинством голосов присутствующих судей в соответствии с законами штата. Верховный суд этого штата постановил, что это не соответствует «закону штата», поскольку право на суд присяжных является высшим правом, которое ни один закон штата не может отменить; и это было установлено в штате, в котором на момент принятия закона и вынесения решения не было писаной конституции в современном понимании.
В следующем году в Ньюберне, штат Северная Каролина, в деле «Байярд против Синглтона» Верховный суд этого штата постановил, что закон, позволяющий покупателю конфискованных у комиссара штата земель, когда против него был подан иск настоящим владельцем о восстановлении права владения землями, представить комиссару свидетельство о покупке и ходатайствовать о прекращении дела на основании его заявления под присягой, не является «законом страны», поскольку не предоставляет истцу права на суд присяжных, которое является частью «высшего закона страны». Восемь штатов в своих конституциях прямо упомянули «высший закон страны» как имеющий преимущественную силу над любым законом, принятым законодательным органом.
16 января 1788 года генерал К.К. Пинкни, выступая на Конвенте Южной Каролины по вопросу принятия Конституции, утверждал, что даже Статьи Конфедерации связывают народы различных штатов договором так же, как и Конституция Соединённых Штатов, заявив: «Действительно, доктрина о том, что король Великобритании может заключить договор с иностранным государством, который будет безвозвратно связывать его подданных, утверждается ведущими авторами законов и конституции Англии, в частности судьёй Блэкстоуном, который в первой книге своих «Комментариев» (гл . VII, стр. 257) заявляет, что «заключение договоров, лиг и союзов с иностранными государствами и государями является прерогативой короля, и что никакая другая власть в королевстве не может законно откладывать, препятствовать или аннулировать их». Если договоры, заключенные Конгрессом, не будут иметь такого же священного права в Америке, какая иностранная держава будет нам доверять? Разве мы не будем заклеймены как неверный, недостойный народ, если каждый член Союза может безнаказанно нарушать обязательства, принятые федеральным правительством? Кто нам доверится? Кто будет вести с нами переговоры, если наша практика не будет соответствовать этой доктрине?.. Я утверждаю, что статья новой Конституции, гласящая, что договоры имеют превосходство над законами страны, лишь декларирует то, какими на самом деле были договоры по старому соглашению. Они были в той же мере законом страны при той Конфедерации, как и по этой Конституции; и мы будем недостойны причисляться к цивилизованным нациям, если не будем рассматривать договоры с этой точки зрения... Бурламаки , другой авторитетный автор по политическому праву, говорит: «Договоры обязательны для субъектов держав, которые вступают в них». договоры; они обязательны как соглашения между договаривающимися державами; но они имеют силу закона в отношении их субъектов».169
Делегаты Конституционного конвента от разных штатов прекрасно понимали, что это положение Конституции, касающееся международных договоров, должно стать верховным законом всей страны, связывающим граждан и законодательные органы каждого штата так же эффективно, как и федеральное правительство. На Нью-Йоркском конвенте Лансинг, член Конвента, разрабатывавшего Конституцию, обрисовал опасность передачи таких полномочий исполнительной власти и Сенату и предложил следующую резолюцию: «Постановили, согласно мнению этого комитета, что ни один договор не должен применяться таким образом, чтобы изменять конституцию какого-либо штата; и ни один торговый договор не должен применяться таким образом, чтобы отменять какой-либо закон Соединённых Штатов».170
Зарубежные договоры, как правило, по причинам, которые, поразмыслив, станут очевидны каждому, всегда доверялись королю , президенту или главе государства. Джон К. Кэлхун, выступая в Палате представителей 8 января 1816 года, говоря о нашей обязанности действовать с остальным миром через единую главу, заявил: «Перечень законодательных полномочий в Конституции относится, таким образом, не к праву заключения договоров, а к полномочиям штатов. В наших отношениях с остальным миром ситуация обратная. Здесь штаты исчезают. Разделённые изнутри, мы представляем снаружи видимость неделимого суверенитета. Мудрость Конституции очевидна. Когда перечисление необходимо, мы находим полномочия перечисленными и точно определёнными; когда же нет, мы не находим того, что было бы тщетно и пагубно пытаться сделать. Таким образом, всё, что касается наших внешних сношений, всё, что требует согласия другой страны, принадлежит к договорным полномочиям и может регулироваться только ими; и они компетентны регулировать все подобные вопросы при условии – и вот их истинные пределы – что такие правила не противоречат Конституции».171 Это язык великого толкователя прав штатов; но в нём мы не находим ни слова о том, что Соединённые Штаты имеют право заключать договоры лишь в той мере и только по тем вопросам, которые делегированы народом Конгрессу. Единственное ограничение, которое он устанавливает, заключается в том, что положения договоров не должны противоречить Конституции.
То, что г-н Кэлхун, отстаивавший права штатов, ни на мгновение не верил в то, что договор не является законом, контролирующим различные штаты и всех их жителей так же эффективно, как и само национальное правительство, хорошо видно из следующего изложения его взглядов. По его мнению, единственные ограничения полномочий по заключению договоров заключались в следующем: во-первых, они строго ограничены вопросами inter alias, «всеми такими, которые явно относятся к ним». Во-вторых, «всеми положениями Конституции, которые запрещают правительству или любому из его ведомств совершать определённые действия». В-третьих, «такими положениями Конституции, которые предписывают совершать определённые действия определённым образом и запрещают противоположное». В-четвёртых, «оно не может заключать никаких соглашений, рассчитанных на изменение характера правительства или на совершение того, что может быть совершено только конституционным полномочием; или которые несовместимы с природой и структурой правительства или целями, для которых оно было создано».172
Из вышеизложенного следует, что договорные полномочия, выраженные в Конституции, не имеют ограничений, за исключением тех ограничений, которые Конституция устанавливает в отношении действий центрального правительства или его ведомств, а также ограничений, вытекающих из самой природы правительства. Мы не можем посредством договора изменить характер нашего правительства, уступить часть нашей территории или внести в неё какие-либо существенные изменения. Однако, за исключением этих исключений, каждое положение договора, заключённого с иностранным правительством, так же обязательно для граждан каждого штата, как и положение его собственной конституции или акт его законодательного органа, утверждённый его конституцией.173
Недавнее утверждение штата Калифорния о том, что зарезервированные права штатов не могут быть затронуты правом на заключение договоров, не имеет под собой ни малейшего основания. Конечно, право заключать договоры охватывает только те вопросы, которые обычно регулируются договорами и не могут регулироваться иным образом. Но в рамках этого ограничения положения договора, устанавливающего права иммигрантов из других стран, столь же обязательны для жителей каждого штата и для самих штатов, как и конституция штата или законы, принятые в соответствии с ней законодательным собранием. И все разговоры, которые мы видели в газетах в последние дни о зарезервированных правах Калифорнии и её праве игнорировать договоры Соединённых Штатов, не имеют под собой ни малейшего основания. Если какой-либо вопрос когда-либо и был снят сомнение единообразным ходом решений Верховного суда Соединённых Штатов, практически с момента принятия Конституции и до наших дней, так это вышеизложенное положение.
Слово «договор» во время принятия Конституции имело чёткое и чётко определённое значение и охватывало соглашение между суверенными властями двух правительств, регулирующее, среди прочего, статус их граждан, эмигрирующих из страны одного в страну другого. Это полномочие всегда осуществлялось королём, президентом или единоличной верховной властью любого правительства, а при отсутствии таковой – его законодательным органом. Полномочия по заключению договоров были полностью предоставлены нашему национальному правительству, поскольку Конституция гласит: «Ни один штат не может вступать в договор, союз или конфедерацию».
Ещё в 1796 году возник вопрос о влиянии мирного договора с Великобританией, заключённого в рамках Конфедерации в 1783 году, на законы, принятые штатом Вирджиния как до, так и после заключения договора. На момент заключения этого договора вирджинские купцы были в значительной степени задолжали британским кредиторам. Большая часть этих долгов возникла до начала Войны за независимость, и война приостановила течение срока исковой давности. Договор 1783 года признавал законность таких претензий и предусматривал, что они должны быть погашены не бумажными деньгами колоний, а золотом и серебром – мировой валютой. Вирджиния, как и другие штаты, приняла закон, разрешающий должнику выплачивать сумму долга бумажными деньгами Комиссару по займам, после чего Комиссар должен был выдать ему сертификат об уплате, что, согласно закону, являлось погашением долга. Ответчик, Хилтон, выполнил этот закон и получил свой сертификат, и вопрос о достаточности этого сертификата по отношению к договору был поставлен под сомнение. Верховный суд США,174, причём только один судья высказал особое мнение, постановил, что в соответствии с Конфедерацией, как и в соответствии с Конституцией, договор является высшим законом страны, и что статут Вирджинии является недействительным, заявив:
«Договор не может быть высшим законом страны, то есть всех Соединённых Штатов, если какой-либо акт законодательного собрания штата может ему воспрепятствовать».
Кредитору было разрешено получить полную сумму своего требования, несмотря на выплату должником полной суммы бумажными деньгами комиссару Вирджинии.
Затем последовало большое количество дел, в которых статутами различных штатов иностранцу запрещалось приобретать право собственности по происхождению, а иногда и по завещанию; также были и другие дела, связанные с правами лоялистов и их наследников по завещанию на земли в различных штатах, где штаты конфисковали их титулы. Все эти вопросы, как увидит читатель, были вопросами исключительно внутреннего права, контроль над которыми штаты оставили за собой. Никакие полномочия, предоставленные национальному правительству, не охватывали ни один из них, и эти вопросы были исключительно в ведении внутреннего законодательства. И все же федеральные суды и суды штатов во многих случаях постановили, что договоры, предоставляющие иностранцам или получателям, наследникам или наследникам по завещанию лоялистов права на недвижимость, вопреки законам штатов, утверждавшим обратное, являются главенствующими.175 В деле Хауенштейн против Линхэма,В постановлении № 176 Верховный суд США заявил:
«Необходимо всегда помнить, что Конституция, законы и договоры Соединённых Штатов являются такой же частью права каждого штата, как и его собственные местные законы и конституция. Это основополагающий принцип нашей сложной системы национального устройства», — ссылаясь на многочисленные судебные решения.
Г-н Батлер в своей работе «Полномочия на заключение договоров» резюмирует ход рассмотрения дел следующим образом:
«Во-первых, право Соединенных Штатов на заключение договоров, предоставленное центральному правительству, вытекает не только из полномочий, прямо предоставленных Конституцией, но и принадлежит этому правительству как атрибут суверенитета и распространяется на любой вопрос, который может быть основой переговоров и договоров между любыми суверенными державами мира или в отношении которого несколько штатов Союза сами могли бы вести переговоры и заключать договоры, если бы Конституция прямо не запрещала штатам осуществлять право на заключение договоров каким-либо образом и не наделяла этим правом исключительно федеральное правительство и прямо делегировала его ему. Во-вторых, право принимать законы по всем вопросам, затрагиваемым договорными положениями и отношениями, имеет тот же объем, что и право на заключение договоров, и что акты Конгресса, обеспечивающие соблюдение таких положений, которые при отсутствии договорных положений были бы неконституционными, поскольку нарушают полномочия Зарезервированные за штатами, являются конституционными и могут быть реализованы, даже если они противоречат законам штатов или положениям конституций штатов. В-третьих, все положения статутов или конституций штатов, которые каким-либо образом противоречат положениям любого договора, независимо от того, были ли они приняты до или после него, должны уступать место положениям договора или акту Конгресса, основанному на них и обеспечивающему их реализацию, даже если такие положения относятся к вопросам, полностью входящим в юрисдикцию штата.
Есть некоторые случаи, которые на первый взгляд кажутся не соответствующими приведенным примерам. Так, главный судья Тейни утверждает:177, что право Соединенных Штатов заключать договоры, для того чтобы оно осуществлялось законно и конституционно, должно использоваться при полном признании и подчинении конституционным полномочиям нескольких штатов; хотя право заключать договоры, осуществляя цели и замыслы создателей Конституции, исключает штаты из любых сношений со всеми иностранными государствами, тем не менее это полномочие не имеет более высокого порядка, чем любое другое полномочие федерального правительства, и что все они должны осуществляться при полном признании и подчинении конституционным правам нескольких штатов.178 Однако все эти замечания будут сочтены излишними для решения конкретного дела, рассматриваемого судом, и, учитывая многочисленные источники, свидетельствующие об обратном, правило, по-видимому, заключается в том, что если предмет договора является предметом международной дипломатии, он не только может противоречить статуту государства, но и становится абсолютным законом этого государства. Договоры допускают либеральное толкование в пользу тех, кто предъявляет претензии по ним.179 Поэтому, если народу какой-либо другой страны обеспечены привилегии и иммунитеты в нашей собственной стране в силу договора, то положения этого договора, если и допускают два толкования — одно узкое, другое либеральное по своей природе, — всегда должны быть предпочтительными.
В марте 1891 года группа итальянских преступников в Новом Орлеане убила начальника полиции города. Он особенно активно преследовал их в преступлениях, и в отместку за это по сигналу, поданному ночью итальянским мальчиком, был застрелен. Девять итальянцев, предположительно виновных в этом преступлении, предстали перед судом. Присяжные оправдали шестерых из них, но не согласились с приговором в отношении остальных троих. В ночь после окончания суда толпа ворвалась в тюрьму, вывела итальянских заключённых и расстреляла их. Итальянское правительство, через своего министра, потребовало наказания линчевателей и выплаты компенсации. Г-н Блейн, занимавший в то время пост государственного секретаря, в ответ на это требование заявил, что правительство Соединённых Штатов не имеет местной юрисдикции в Луизиане, и что суды этого штата открыты для итальянского правительства. Он заверил итальянского министра, что национальное правительство обратится к правительству штата с требованием возбудить уголовное преследование главарей мафии. Итальянский министр, барон Фава, не удовлетворившись этим ответом, покинул Вашингтон, не уведомив наше правительство, и вернулся в Италию, а американский посланник в Риме покинул Италию. Впоследствии было установлено, что только трое из девяти убитых итальянцев были подданными короля Италии, остальные же получили гражданство этой страны, и вопрос был урегулирован выплатой 25 000 долларов родственникам убитых.
Предположительно, такое отношение нашего правительства было обусловлено тем, что Конгресс не принял закона, объявляющего это правонарушение преступлением и устанавливающего наказание за него. Главный судья Маршалл в деле «Фостер против Нильсона»180 гласит: «Наша Конституция провозглашает договор законом страны. Следовательно, он должен рассматриваться в судах как эквивалент актов законодательной власти, когда он действует сам по себе, без помощи какого-либо законодательного положения». Несомненно, родственники убитых итальянцев могли бы воспользоваться гражданско-правовой защитой в суде Соединенных Штатов и в судах Луизианы против лиц, причастных к их убийству. Сложность с осуществлением уголовного преследования со стороны национального правительства заключается в том, что национальные суды не обладают юрисдикцией общего права в отношении преступлений, их юрисдикция полностью зависит от национальных законов, определяющих основания для вынесения обвинительных приговоров, а также наказания, которые могут быть назначены. Нет никаких сомнений в том, что правительство Соединенных Штатов может принять закон, объявляющий такое деяние преступлением, и обеспечить его исполнение.181
Однако национальное правительство никогда не проявляло особого стремления к обеспечению соблюдения договорных прав своего иностранного населения. Его отношение к штату Калифорния в недавнем вопросе было отнюдь не столь строгим, как это было отражено в послании президента. Во многих штатах люди испытывают неприязнь к иностранному населению. Демагогам легко раздуть это чувство до уровня страсти, и нарушения прав иностранного населения – частая практика. Причина этого бессилия совершенно очевидна для того, кто понимает важность для политических партий обеспечения голосов жителей штатов. Избирательное население штата, как правило, враждебно настроено к иностранному населению. Некоторые считают, что иностранное население отнимает у них работу. Во многих случаях их отталкивают их обычаи и образ жизни. Они считают их всего лишь временными жителями, готовыми вернуться в свою страну, как только накопит хоть какое-то имущество. Несправедливость по отношению к ним в таких обстоятельствах – обычное дело.
Правительство Соединенных Штатов, в поддержку договорных прав, может легко принимать законы, определяющие преступные действия граждан штатов против иностранного населения и устанавливающие наказание за них, если оно того пожелает. Оно также имеет право защищать их права с помощью национальных войск. В деле Дебса судья Брюэр, говоря о зависимости правительства Соединенных Штатов от штатов в обеспечении соблюдения национальных законов, заявил:
«Национальное правительство не обладает такой беспомощностью. Вся мощь нации может быть использована для обеспечения в любой части страны полного и свободного осуществления всех национальных полномочий и обеспечения безопасности всех прав, возложенных на него Конституцией. Сильная рука национального правительства может быть пущена в ход для устранения любых препятствий свободе межштатной торговли или перевозки почты. В случае возникновения чрезвычайной ситуации армия страны и все ее ополчения находятся на службе нации, чтобы принуждать к соблюдению ее законов».
Несмотря на то, что национальное правительство обладает таким правом, наше иностранное население, полностью защищённое договорами, довольно часто подвергается нападениям со стороны толп, а их права нарушаются или ставятся под угрозу, и в судах Соединённых Штатов предоставляется мало возможностей для восстановления справедливости. Эти иностранные рабочие за последние двадцать лет построили тысячи миль железных дорог и десятки тысяч миль дорог и улиц. В большинстве своём они не знают нашего языка, не знают наших законов, подвергаются насилию и беспомощны в отстаивании своих прав в судах. Мы обязаны им, и ещё в большей степени нам самим, защитить их. Национальное правительство должно позаботиться о принятии законов, защищающих их от нарушений. Дело об очереди в Калифорнии, заключение под стражу значительного числа китайцев в Бостоне несколько лет назад с целью проверки наличия у каждого из них удостоверений, беспощадное обращение с итальянцами, венграми и китайцами по всей нашей стране — все это позор для нас, оскорбление, нанесенное нам в зарубежных странах, и требует немедленных мер по исправлению положения со стороны национального правительства.
Закон о школах Калифорнии, принятый в 1903 году, гласит: «Попечители имеют право исключать всех детей с грязными или порочными привычками, а также детей, страдающих от заразных или инфекционных заболеваний, а также создавать отдельные школы для индейских детей и для детей монгольского или китайского происхождения; при создании отдельных школ индейские, китайские или монгольские дети не должны приниматься ни в какую другую школу».182. Школьный совет Сан-Франциско, в соответствии с этим законом, принял постановление от 11 октября 1906 года, обязывающее всех учащихся монгольского происхождения посещать восточную школу на Клей-стрит, в сгоревшем районе города. Министр торговли и труда в своём докладе президенту от 26 ноября 1906 года заявил: «Если решение Совета останется в силе, то, если не будет создано никаких школ, кроме упомянутой, по всей видимости, ряд японских детей не смогут посещать школы и будут вынуждены прибегнуть к частному обучению».
Сенатор США Фултон из Орегона сказал:183, что японцы, исключенные из государственных школ, предназначенных для белых детей в Сан-Франциско, были в основном взрослыми, которые, будучи новичками, неизбежно поступали в начальные классы и, как следствие, вступали в тесную связь с молодыми белыми детьми этих классов. Это приводится в качестве причины, по которой школьный совет имел право по своему усмотрению направить в восточную школу на Клэй-стрит девяносто три японских ученика, посещавших различные школы в этом городе с июля 1906 года по октябрь следующего года. В этом утверждении есть значительная доля истины. Штат не связан юридическим обязательством создавать школы даже для своих коренных детей; и было постановлено, что в пределах его полномочий и усмотрения, и не нарушая Четырнадцатую поправку к Конституции, он может создавать отдельные школы для негров, предоставляя им те же возможности для образования в этих школах, что и белым детям.184
Договор предусматривает, что «в отношении права проживания и передвижения, владения имуществом и вещами любого рода, наследования движимого имущества и распоряжения имуществом любого рода граждане или подданные каждой страны будут пользоваться в другой стране теми же привилегиями, свободами и правами, что и коренные подданные или граждане страны, пользующейся наибольшим благоприятствованием, и не будут подвергаться более высоким налогам и сборам, чем они». Похоже, что право проживания, без каких-либо ограничений в рамках этого положения, обеспечивало детям японских иммигрантов те же привилегии, свободы и права в школах, которыми пользовались дети наших собственных граждан. Однако г-н Ричард Олни, который в качестве государственного секретаря в администрации г-на Кливленда вёл переговоры по договору, утверждает, что заключительный пункт оставлял за властями штата Калифорния право и дискреционные полномочия действовать именно так, как они поступили в отношении японских учащихся. В этом пункте говорится: «Однако подразумевается, что положения, содержащиеся в настоящей и предыдущей статьях, никоим образом не затрагивают законы, постановления и правила, касающиеся торговли, иммиграции рабочей силы, полиции и общественной безопасности, как действующие, так и те, которые могут быть приняты в будущем в любой из двух стран». Слово «полиция» в сочетании со словом «полномочия» – удачное выражение, чётко определённое в законодательстве как охватывающее все полномочия, закреплённые за штатами Конституцией. В контексте, в котором используется это слово, такое толкование, вероятно, было бы разумным, и вполне возможно, что действия Совета по образованию города Сан-Франциско не выходили за рамки прав, предусмотренных договором.185
Однако несомненно, что основатели нашей Республики ни на мгновение не помышляли о приобретении, посредством военной силы по договору, обширных стран в Азии, населённых миллионами людей, и о правлении ими Конгресса не в соответствии с Конституцией, а как подчинённых. Губернатор Моррис, к своему великому позору, в письме к своему другу. Генри Ливингстон во время покупки Луизианы раскрывает тот факт, что, формулируя статью 4, раздел 3, подраздел 2, предоставляющую Конгрессу право распоряжаться территорией или другой собственностью, принадлежащей Соединённым Штатам, и принимать все необходимые правила и постановления в отношении неё, он намеревался использовать формулировку, которая позволила бы Соединённым Штатам приобретать такую территорию и управлять этими народами как подчинёнными. «Но, — говорит он, — моя откровенность обязывает меня добавить, что, если бы это было выражено более чётко, возникло бы решительное сопротивление». Он, по-видимому, понимал точку зрения других членов Конвента и знал, что если возникнут подозрения относительно такой цели, то положение будет отклонено, поэтому он прибегнул к уловке, чтобы внести в Конституцию пункт, который Верховный суд Соединенных Штатов в наши дни истолковал как позволяющий нам управлять десятками миллионов людей как подчиненными.
Говоря о военной силе, Джон Куинси Адамс, выступая в Палате представителей в 1836 году, метко заметил: «Эта сила колоссальна. Она строго конституционна, но она разрушает все преграды, с таким тщанием воздвигнутые для защиты свободы и жизни». Мы защищали рабство в нашей Конституции, питали его более семидесяти лет и уничтожили его только ужасной войной, которая принесла с собой зло, до сих пор угрожающее самому существованию нашей Республики. Мы сеем семена того же рода, приобретая колониальные территории и управляя миллионами людей в соответствии с принципами русского и азиатского деспотизма. Право на заключение договоров – это право, которое может осуществляться с такими опасными последствиями, что американский народ должен ревностно охранять его от амбиций людей, которые хотели бы сделать наш народ мировой державой, даже ценой разрушения духа, если не буквы Конституции.
________________________________________
СНОСКИ

163. Джордж Тикнор Кертис, Const. History of the US 2d ed., p. 554.
164. Род-Айленд против Массачусетса, 12 Peters, 723; ex parte Williams, 114 US 422; Максвелл против Доу, 176 US 602.
165. Journals of Congress, ed. of 1801, vol. xii, p. 24, 21 марта 1787 г.
166. Journals of Cong., ed. of 1801, vol. xii, p. 35.
167. Elliot's Deb., vol. i , pp. 265, 266.
168. Blackstone, vol. iv, ch. v, p. 67.
169. Elliot's Deb., vol. iv, стр. 278, 279.
170. Elliot's Deb., т. ii, стр. 409.
171. Elliot's Deb., т. iv, стр. 464.
172. People v. Gerke & Clark, 5 Calif. Reports, стр. 384.
173. Geofroy v. Riggs, 133 US 258, 267.
174. Ware v. Hilton, 3 Dallas, 211.
175. State of Georgia v. Brailsford, 3 Dallas, 1; Fairfax v. Hunter, 7 Cranch , 603; Craig v. Radford, 3 Wheaton, 5 94; Orr v. Hodgson, 4 Wheaton, 453; Shirac против Shirac , 2 Wheaton, 259; Pollard против Kibbey , 14 Peters, 353, 412, 415; Spratt против Spratt, 1 Peters, 342; People против Gerke , 5 Calif., 381; Watson против Donnelly. 28 Barber, 653; Maiden против Ingersoll, 6 Mich., 373; Rebassess Succession, 47 La. Ann., 1,452, Chy Lung против Freeman, 92 US 275; в отношении Parrott, 6 Sawyer, 349; Baker против города Портленд, 5 Sawyer, 566; Йикер против Йекера , 4 Меткалф (Кентукки), 33 года, а также 81 American Decisions, 530–534; Бейкер против Шай, 9, Хейск , 85, 89; Вундерле против Вундерле , 144 Иллинойс, 40; Монро против Мерчанта, 28, Нью-Йорк, 9, 39; в отношении поместья Бекс, 31 год, репортер штата Нью-Йорк, 965 лет; Хо А Коу против Нунана, 5 Сойер, 552; Кулл против Кулла, 37 Хун, 476; Опель против Шупа , 100 января, 420; Cornet v. Winton, 2 Yerg ., 143.
176. Hauenstein v. Lynham , 100 US 490.
177. Holmes v. Jennison et al., 14 Peters, 546, 569.
178. Мэр Нового Орлеана против США, 10 Peters, 66; Дела о лицензиях, 5 Howard (513) per Daniel J.; Дела о пассажирах, 7 Howard, 783 (507).
179. Tucker v. Alexandroff , 183 US 424, 437; Chew Keong v. United States, 112 US 540 мнения.
180. Foster v. Nielson, 2 Peters, 253.
181. Baldwin v. Franks, 120 US 678.
182. Закон о школах Калифорнии, ст. X, Раздел 1662.
183. North American Review, 21 декабря 1906 г.
184. Робертс против города Бостон, 5 Обналичивание, 598; Кинг против Галлахера, 93 Нью-Йорк, 438; Уорд против Наводнения, 48 Калифорния, 36; Кориет против Кэрриера, 48 Индиана, 327; Клейбрук против Оуэнсборо, 16 Федеральный репортер, 297.
185. Дело японских иммигрантов, 189 США 86, 97, мнение.