ГЛАВА 3 Узурпация
исполнительной власти

«Единственная свобода, которую может допустить человечество, — это свобода, установленная законом».
Э. Дж. Фелпс

«Рассуждения, основанные на излишествах свободы или пренебрежении народом в пользу произвольного правительства, подразумевают молчаливое заблуждение, что в таком правительстве можно найти совершенную или, по крайней мере, высшую мудрость и добродетель».
Халлам

«Необходимо создать в массах, а через них навязать ведущим амбициозным людям то редкое и трудное чувство, которое мы можем назвать конституционной моралью * * * первостепенное почтение к формам конституции, требующее повиновения властям, действующим в рамках этих форм, но в сочетании с привычкой к открытой речи, к действиям, подпадающим только под определённый правовой контроль, и к безудержному осуждению этих самых властей во всех их публичных действиях».
Гроте

«Деспотизм часто обещает искупить тысячу бед; он поддерживает правоту, защищает угнетённых и поддерживает общественный порядок. Нация убаюкивается временным благополучием, которое ей достаётся, пока не пробудится к осознанию собственного несчастья».
Де Токвиль

ПРЕЗИДЕНТ РУЗВЕЛЬТ в своём послании от декабря 1906 года, оправдывая свою критику федеральных судей, сказал: «Это единственный практически осуществимый и доступный инструмент в руках свободных людей, позволяющий таким судьям отвечать разумным требованиям тех, кому они служат». Эти слова можно было бы привести в оправдание того, что в этой и следующей главах может показаться суровой критикой его действий исполнительной власти, но, похоже, единственными ограничениями критики, даже со стороны человека, занимающего высокий пост главы государства, должны быть те, которые неизбежно налагают справедливость, беспристрастность и честные побуждения.
Прежде чем обсуждать действия президента, превышающие его полномочия, давайте на мгновение обратим внимание на огромные полномочия, которыми он законно пользуется. Президенту предоставлены все полномочия, необходимые для исполнения законов. Конечно, существует перечень исполнительных полномочий, но, учитывая недавнее решение Верховного суда США,53, учитывая аналогичный объем судебной власти в Конституции, мы вполне могли бы предположить, что полномочия, перечисленные в качестве исполнительных, не исключают и другие полномочия, необходимые для исполнения законов. Помимо послов и членов, связанных с дипломатической и консульской службой, Президент теперь назначает, при условии утверждения Сенатом, около 8000 должностных лиц. 30 июня 1905 года в исполнительной гражданской службе насчитывалось свыше 300000 должностей, не считая должностей дипломатической и консульской службы. В то время около 100000 из них не подпадали под правила, требующие назначения на основе конкурсных экзаменов. В соответствии с Законом о федеральных тарифах Комиссия по межштатной торговле, назначаемая Президентом, наделена полномочиями устанавливать грузовые тарифы для торговли более 80000000 человек на 220000 миль железных дорог. О какой большей власти может мечтать амбициозный президент, чем назначение и контроль над комиссией, которая устанавливает тарифы на грузовые и пассажирские перевозки на каждой межштатной железной дороге в Соединенных Штатах?
Если другие правительственные ведомства, чья задача — пресекать произвол исполнительной власти, не поддержаны авторитетным общественным мнением, исполнительная власть всегда имеет возможность отстранить их от власти или принудить к подчинению. Суды не будут вмешиваться в исполнение президентом или другими должностными лицами правительства их обычных служебных обязанностей, даже если эти обязанности требуют толкования закона.54
Авторы Конституции и делегаты штатов, принявшие её, были возмущены слабостью, проявленной при Конфедерации, и впали в другую крайность, сделав президента самым могущественным правителем, как это и оказалось, в современном мире. На них, несомненно, повлияло то, что все смотрели на Джорджа Вашингтона как на первого президента, и они не предвидели, какая ужасная власть будет сосредоточена в руках президента, когда Соединённые Штаты будут состоять из сорока шести штатов, простирающихся от Атлантического до Тихого океана и охватывающих 3 500 000 квадратных миль территории, не считая множества зависимых колоний. «Президент, — говорит мистер Брайс, — пользуется большей властью, хотя и меньшим достоинством, чем европейский король».55 «В сфере национального управления», — говорит г-н Фэрли,56 «его» (президента) «эффективная личная власть имеет большую ценность, чем власть большинства конституционных монархов Европы или даже их премьер-министров».
Президент Франции избирается на семь лет Национальным собранием, состоящим из Сената и Палаты депутатов. Ему предоставлены полномочия исполнять законы и назначать должностных лиц правительства; но когда Министерство не получает поддержки Палаты, он просто призывает кого-либо из членов оппозиции сформировать новое Министерство, и Палата депутатов управляет Францией через своих министров, подобно тому, как Палата общин управляет Англией. Казимир- Перье ушел в отставку с поста президента Французской Республики через несколько месяцев после своего избрания, заявив, что президент Республики обладал настолько ограниченной реальной властью, что был полностью перекрыт всевластием Палаты депутатов Франции. Власть президента Французской Республики неуклонно сокращалась, в то время как власть Палаты депутатов неуклонно росла. Президент не несет ответственности за свои официальные действия, поскольку его акты скрепляются подписью одного из министров. Обычно он даже не присутствует на совещаниях кабинета министров, на которых обсуждается политика правительства. Сэр Генри Мэн так охарактеризовал французского президента: «Старые короли Франции царствовали и правили. Конституционный король, по словам господина Тьера, правит, но не правит. Президент Соединённых Штатов правит, но не правит. Президенту Французской Республики не предоставлено право ни царствовать, ни управлять».57
Король Италии назначает министров, когда министерство утрачивает доверие народной законодательной власти. Его санкция необходима для действительности закона, принятого законодательным собранием, но он никогда не отказывается от этой санкции. Даже заключаемые им договоры, особенно торговые, требуют одобрения обеих палат. Ни один акт законодательного собрания не вступает в силу без контрассигнации министра, и в Италии, как и во Франции, народная ветвь законодательной власти фактически осуществляет управление, поскольку сам король во многих отношениях находится под её контролем.
Германский император, помимо своего положения короля Пруссии, не обладает столь обширными полномочиями, как президент Соединённых Штатов. Законы, принятые бундесратом и рейхстагом, обеспечиваются в различных штатах империи местными чиновниками, а германский канцлер, а не император , осуществляет общий надзор за их исполнением. Таким образом, прямых назначений на должности германским императором и его канцлером меньше, чем у нашей исполнительной власти. Помимо руководства армией и флотом, а также иностранных дел в качестве императора Германии, он действует как представитель союзного правительства по всем остальным вопросам, находящимся в ведении бундесрата . Он не имеет права вето. Германский император назначает и увольняет своих министров, и они подотчётны ему, а не законодательной власти, подобно тому, как члены кабинета министров подотчётны президенту. Они являются министрами короля, как кабинет министров – министрами президента, а вовсе не министрами парламентского большинства, как в Англии, Франции и Италии.
В Швейцарии президент Швейцарской Конфедерации малоизвестен народу, а его полномочия весьма ограничены. Федеральные законы, как правило, исполняются властями каждого кантона, и даже армия находится под управлением кантонов, однако центральное правительство устанавливает правила, назначает высших офицеров и осуществляет командование на местах.
Короли всегда были пугалом для американского народа; но президент Соединённых Штатов сегодня, законно осуществляя свою власть, обладает большей властью, чем любой конституционный суверен на земле; его власть в Европе уступает только власти царя или султана. Все оплоты свободы были воздвигнуты не против английского парламента, а против английского короля. То же самое относится и ко всем современным парламентским правительствам. «Не делайте меня королём, — сказал Кромвель, — ибо тогда мои руки будут связаны всеми законами, определяющими обязанности этой должности, но сделайте меня главой Содружества, и я смогу делать всё, что захочу; никакой закон, ограничивающий королевские прерогативы, тогда не будет ко мне применяться».
Президент Соединенных Штатов может подходить к исполнению своих могущественных обязанностей, считая себя простым орудием Провидения, но если он не наделен ясным умом и выдающимся здравым смыслом, он настолько опьянится властью, что вообразит, будто стал самим Провидением. Поскольку все его обязанности не определены, а исполнение тех, которые определены, является дискреционным, он может совершить бесчисленные нарушения Конституции и совершить их таким образом, что лишит Верховный суд Соединенных Штатов всякой юрисдикции в этом вопросе. Нет иного средства, кроме импичмента. По этим причинам узурпация власти президентом гораздо опаснее, чем узурпация власти законодательным собранием. Римскому диктатору было приказано заботиться о том, чтобы государство не пострадало; такие неопределенные приказы и дискреционные обязанности открывают бесконечные пути для продвижения абсолютизма. Но, говорят те, кто превозносит власть президента и утверждает, что его узурпация власти не представляет никакой опасности для народа, он сдерживается народом, он — «слуга восьмидесяти миллионов суверенов, чье духовное предназначение — служить своим согражданам».
Давайте посмотрим, служит ли этот факт защитой от узурпации. Луи Наполеон был избран президентом Французской Республики в декабре 1848 года значительным большинством голосов. В 1850 году был принят закон, ограничивающий избирательное право и лишавший избирательных прав около 3 000 000 избирателей. Этот закон, насколько я помню, был принят с его молчаливого согласия, но хитрый президент желал быть императором. Чтобы быть императором, он должен был выглядеть поборником прав народа, поэтому в 1851 году он призвал Палату отменить закон о лишении избирательных прав 1850 года и восстановить право голоса для 3 000 000 избирателей. Они отказались. Примерно через месяц произошел государственный переворот 2 декабря, главные государственные деятели и генералы Франции были арестованы в своих постелях, заключены в тюрьму, а его узурпация была одобрена 8 000 000 избирателей. В ноябре 1852 года он был утверждён императором подавляющим большинством голосов, и даже всего за несколько недель до начала франко-германской войны его императорское правление было ратифицировано значительным большинством. В течение всего его правления члены Палаты депутатов избирались всеобщим голосованием, и тем не менее правление Луи-Наполеона было деспотизмом.
«Смелый президент, — говорит г-н Брайс, — знающий, что его поддерживает большинство в стране, может поддаться искушению обойти закон и лишить меньшинство защиты, которую ему предоставляет закон».58 «Блеск рвения к общественному служению, – говорит Эдвард Ливингстон, – всегда распространяется на акты угнетения, и народ иногда заставляют считать это блестящим проявлением энергии в свою пользу, которое, если взглянуть на него в истинном свете, окажется смертельным ударом по его правам. Ни в одном правлении этот эффект не достигается так легко, как в свободной республике; партийный дух, неотделимый от её существования, способствует этой иллюзии, и популярный лидер во многих случаях пользуется безнаказанностью, а иногда и вознаграждается аплодисментами за действия, которые заставили бы тирана дрожать на троне».59 Люди, избирающие президента, могут создавать и отменять конституции, и вполне естественно, что энергичный и амбициозный президент, когда его поддерживает народ, чувствует, что он наделен полномочиями, выходящими за рамки конституции.
Статья XXX Конституции Массачусетса 1780 года гласит: «В системе управления этим Содружеством законодательная власть никогда не будет осуществлять исполнительную и судебную власть, или любую из них; исполнительная власть никогда не будет осуществлять законодательную и судебную власть, или любую из них; судебная власть никогда не будет осуществлять законодательную и исполнительную власть, или любую из них, с тем чтобы это было правительство законов, а не людей». Тот же принцип разделения этих трёх ветвей власти настойчиво провозглашён в конституциях, принятых во время Войны за независимость в Мэриленде, Северной Каролине, Нью-Гэмпшире, Вирджинии и Джорджии. Первая резолюция Конституционного конвента, касающаяся Конституции Соединённых Штатов, гласила:

«Необходимо создать национальное правительство, состоящее из верховных законодательной, исполнительной и судебной властей». Шесть штатов проголосовали за резолюцию, Коннектикут — против, а Нью-Йорк — разделился.60

Томас Джефферсон в письме Уильяму К. Джарвису, написанном им в связи с вопросом о стабильности нашей Республики спустя много лет после того, как он ушел в отставку и занялся частной жизнью, сказал:

«Если три ветви власти нашего правительства сохранят свою взаимную независимость друг от друга, это может продлиться долго, но это невозможно, если одна из них сможет взять на себя власть другой».

Мэдисон сказал: «Если основополагающим принципом свободного правления является то, что законодательная, исполнительная и судебная власть должны осуществляться раздельно, то в равной степени необходимо, чтобы они осуществлялись независимо».61 Монтескье писал: «Свободы не существует, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной». А главный судья Чейз, выступая от имени Верховного суда США, заявил: «Конституция предусматривает, что каждое из важнейших ведомств правительства – законодательное, исполнительное и судебное – должно быть в своей сфере независимым от других».62
В речи, произнесённой в Гаррисберге 4 октября 1906 года, президент Соединённых Штатов заявил: «В некоторых случаях эти действия правительства должны осуществляться каждым штатом по отдельности. В других же случаях становится всё более очевидным, что никакие эффективные действия штатов невозможны, и что нам необходимо посредством исполнительной власти, законодательства, а также судебного толкования и интерпретации закона расширить полномочия федерального правительства. Если нам не удастся расширить их таким образом, мы покажем своё бессилие». Это заявление — лишь повторение подобных заявлений, неоднократно сделанных президентом. Он не скрывал своего желания расширить полномочия центрального правительства посредством «судебного толкования и интерпретации закона».
Г-н Элиху Рут, будучи государственным секретарем, считает этот департамент самым важным в национальном правительстве, и именно в его работе президент Соединённых Штатов всегда принимал большее участие, чем в каком-либо другом. Он также занимал пост военного министра при президенте Рузвельте во время его первого срока. Он и президент – теплые личные друзья. Г-н Рут считался самым близким к президенту из всех членов его кабинета. 12 декабря 1906 года г-н Рут, выступая в Нью-Йорке, отметив «постепенный переход контроля» в руки национального правительства и кратко изложив «другие проекты, всё больше ведущие к стиранию границ штатов», заявил: «Возможно, в отдельных случаях такой контроль лучше осуществлять правительству штатов, но народ получит необходимый ему контроль либо от штатов, либо от национального правительства, и если штат не сможет обеспечить его в должной мере, рано или поздно будут найдены толкования Конституции, которые предоставят власть тому, кому она будет осуществляться, – национальному правительству». Итак, в каком же положении мы находимся, когда президент высказывает мнение, что мы бессильны, если не увеличим полномочия национального правительства посредством исполнительной власти, законодательства и «путем судебного толкования и толкования закона», а государственный секретарь, предположительно выступая от имени администрации, которую он представляет, заявляет, что если штаты не предоставят эти полномочия в должной мере, «рано или поздно будут найдены толкования Конституции, которые наделят властью то, кому она и будет осуществляться, — национальное правительство».
Президент назначает судей Верховного суда США, а также окружных и районных судов. За время своего президентского срока он назначил трёх из девяти членов Верховного суда, семнадцать из двадцати девяти судей окружного суда США и сорок пять из восьмидесяти двух судей окружного суда США. Г-н Брайс утверждает: «Однако даже федеральная судебная система не застрахована от нападок со стороны двух других ветвей власти, если они объединены. Законодательное собрание может своим законом увеличить число федеральных судей, увеличить его до любой степени, поскольку Конституция не определяет это число, и Президент может назначать лиц, которые, как ему известно, руководствуются определёнными политическими пристрастиями, возможно, даже готовы решать конкретные вопросы в определённом ключе».63 Профессор Дайси, говоря о нашей федеральной судебной системе, говорит: «Кроме того, судьи должны назначаться неким органом, который не является судебным, и там, где решения суда контролируют действия правительства, существует непреодолимое искушение назначать мировых судей, которые согласны (возможно, честно говоря) с мнением исполнительной власти».64 Дэниел Уэбстер на съезде вигов в Вустере, штат Массачусетс, в 1832 году, говоря о Джексоне и его отношении к Верховному суду США, сказал: «Судебная власть не может долго противостоять исполнительной власти. Судьи, правда, занимают свои места благодаря своей независимости, но они смертны, и вакансии будут заполнены судьями, согласными с президентом в его конституционных взглядах».
Президент принёс самую торжественную клятву «сохранять, защищать и оберегать Конституцию», и, принеся эту клятву, он смело заявляет, что нам необходимо расширить полномочия правительства посредством «судебного толкования и толкования», а его государственный секретарь заявляет, что эти полномочия будут расширены благодаря таким «толкованиям». Намеренная попытка со стороны президента или Верховного суда внести поправки в Конституцию путём толкования, когда Конституция чётко предусматривает единственный законный способ внесения поправок, является попыткой лишить народ суверенитета и передать право внесения поправок тому правительственному ведомству, которому оно не принадлежит, и является ничем иным, как вопиющим узурпированием власти.
Есть ли сомнения, что президент намерен добиться этого через Верховный суд США? Если да, то эти сомнения можно развеять. В 1906 году президент заявил: «Я не могу сделать ничего лучшего, чем основывать свою теорию действий правительства на словах и делах одного из величайших сынов Пенсильвании, судьи Джеймса Уилсона. Он разработал, ещё до Маршалла, доктрину (абсолютно необходимую не только для эффективности, но и для самого существования этой нации), согласно которой нация обладает неотъемлемой властью, выходящей за рамки перечисленных полномочий, предоставленных ей Конституцией, во всех случаях, когда рассматриваемая цель выходит за рамки полномочий нескольких штатов и является полномочиями, обычно осуществляемыми суверенными государствами. Некоторые судебные решения сделали именно то, чего опасался Уилсон: они, по сути, оставили пустоты, пробелы в пределах фактической национальной юрисдикции над контролем крупных корпораций. Многих законодательных актов и судебных решений, которые, я уверен, время покажет ошибочными и наносящими ущерб стране, можно было бы избежать, если бы наши законодатели и юристы подошли к вопросу принятия и толкования Законы страны в духе вашего великого пенсильванца, судьи Уилсона, — в духе Маршалла и Вашингтона. Такие решения ставят нас в крайне невыгодное положение в борьбе за промышленный порядок в условиях нынешнего промышленного хаоса.65
Президент заявляет, что во всех случаях, когда рассматриваемый объект выходит за рамки полномочий нескольких штатов и представляет собой полномочия, обычно осуществляемые суверенным государством, Верховный суд Соединенных Штатов должен постановить, что это неотъемлемое полномочие, предоставленное государству, помимо перечисленных полномочий, предоставленных ему Конституцией. Этот суд всегда постановлял, что у национального правительства нет таких неотъемлемых полномочий, и его последнее решение подтверждает это решение.66 Несмотря на это, президент, глава отдельного и обособленного департамента правительства, от которого судьи Верховного суда Соединенных Штатов должны быть абсолютно независимы, заявляет, что их решение было ошибочным и наносящим ущерб стране, и, по-видимому, не видит неуместности такого заявления.
Но президент не остановился и на этом в своей критике федеральных судей. В своём ежегодном послании Конгрессу в декабре 1906 года, говоря о недавнем решении судьи Окружного суда США, он заявил: «Я имею в виду недавнее решение окружного судьи, лишившее железнодорожников средств правовой защиты в связи с нарушениями определённого так называемого трудового закона. Представляется абсурдным позволять одному окружному судье, вопреки, возможно, мнению подавляющего большинства его коллег, объявить закон, торжественно принятый Конгрессом, неконституционным». Речь шла о судье Уолтере Эвансе, а решение, о котором шла речь, касалось дела «Орден железнодорожных телеграфистов» против компании Louisville & Nashville Railroad Company. Судья Эванс вынес решение в пользу железной дороги на том основании, что раздел 10 Акта Конгресса от 1 июня 1896 года, по которому был подан иск, был недействительным. Председатель, ссылаясь на это решение, сделал приведенные выше замечания, в которых он сообщает нам, что «подавляющее большинство» коллег судьи Эванса могут не согласиться с ним относительно решения по данному делу.
Итак, каков же естественный эффект подобной критики со стороны Президента Соединенных Штатов в отношении судей окружных судов? Эти судьи стремятся к продвижению по службе. Президент может назначать их на вакансии, возникающие в окружном суде, или даже на вакансии, которые могут возникнуть в Верховном суде Соединенных Штатов. Эти судьи окружных судов находятся в тесном контакте с его администрацией. Он назначил многих из них на эти должности. Можно ли сомневаться, что критика президента, который может их выдвинуть, высказанная в послании Конгрессу, зачитанном всем народом, и страх перед такой критикой с их собственной стороны повлияют на их независимость? Однако представители в Конгрессе стремятся наделить Президента опасным правом снимать с должности окружных и окружных судей без предъявления обвинений, без слушания и в тех случаях, когда, по его мнению, это будет способствовать общественному благосостоянию. В январе 1907 года г-н Де Армонд внес такой законопроект в Палату представителей.67 Президент ссылался на Джеймса Вильсона как на авторитетное толкование Конституции, однако Джеймс Вильсон на Пенсильванском конвенте по принятию Конституции заявил: «Я считаю, что общественное счастье, личная свобода и частная собственность существенно зависят от умелых и справедливых решений независимых судей». Главный судья Маршалл на Вирджинском конвенте в 1829 году верно подметил: «Судебная власть во всех своих проявлениях доходит до дома каждого человека; она передает его имущество, репутацию, жизнь, всё, что у него есть. Разве не крайне важно, чтобы он [судья] был совершенно и полностью независим, чтобы его ничто не контролировало, кроме Бога и его собственной совести? Я всегда, с самой юности и до сих пор, считал, что величайшим бедствием, которое разгневанное небо когда-либо обрушивало на неблагодарный и грешный народ, была невежественная, коррумпированная или зависимая судебная система».68 Сохранится ли независимость окружных судей, если они подвергаются нападкам со стороны президента, который их назначает? Разве я не вправе утверждать, что исполнительная власть, учитывая её право назначать судей, никогда не должна ни словами одобрения, ни словами неодобрения брать на себя контроль над их решениями?
Звёздная палата, созданная королём и заполненная судьями, служившими ему послушными орудиями, допустила столь тиранические злоупотребления, что английский народ уничтожил не только суд, но и самого Карла I за эту тиранию. Наш народ должен требовать основополагающего конституционного права федеральной судебной системы на безусловную независимость, свободную от любого вмешательства исполнительной власти, будь то путём влияния до вынесения решения или путём нападок после его вынесения. Если федеральные судьи ещё не подвержены влиянию мнения президента, как долго они будут продолжать сопротивляться столь яростным нападкам на их действия? Последствия подобных нападок на Верховный суд Соединённых Штатов со стороны президента должны быть настолько очевидны, что встревожат даже самого недалёкого ума. Император Тиберий, по словам Тацита, имел обыкновение занимать свои места в судах и своим присутствием внушать им благоговейный трепет, тем самым постепенно уничтожая свободу судов. Его методы были не менее эффективны для влияния на действия судей, чем методы нашего президента.
Но дело не только в том, что независимость отдельной ветви власти оказывается под угрозой из-за действий президента; крайне важно, чтобы люди верили, что Верховный суд США решает свои дела, пусть и не всегда мудро, но, по крайней мере, не подвергаясь влиянию другой ветви власти. Должны ли члены этого суда смущаться тем, что создается впечатление, будто на их действия влияют слова президента? «Следующим по важности после обязанности выносить справедливое решение является обязанность делать это таким образом, чтобы не вызывать подозрений у судьи».69 Лорд Кэмпбелл заявил, что «трибуналы должны заботиться не только о том, чтобы в своих решениях они не находились под влиянием могущественных интересов, но и чтобы не создавалось впечатления, что они действуют под таким влиянием».70 Как могут судьи федеральных судов избежать видимости того, что они действуют под влиянием всевластной исполнительной власти, если он продолжает увещевать исполнительную власть и Конгресс, утверждая, что они обладают неотъемлемыми полномочиями и что Верховный суд должен принимать соответствующие решения? Как могут эти суды сохранять свою независимость, если после принятия решений они подвергаются критике в ежегодных посланиях президента Конгрессу? Я утверждаю, что такое поведение явно подрывает эффективность судебной системы как независимого подразделения правительства и заслуживает осуждения.
Президент, по всей видимости, пытался влиять не только на суды, но и на действия Сената и, в некоторой степени, Палаты представителей. Конституция гласит, что Конгресс, состоящий из представителей народа, должен быть судьёй в вопросах принятия законов, необходимых для общественного благосостояния. Если Президент наделяет Конгресс полномочиями влиять на законодательство, даже если народ выступает за его принятие, он тем самым вторгается в сферу деятельности независимого государственного органа. За последние несколько лет под давлением исполнительной власти было принято множество мер, которые в противном случае не имели бы шансов на принятие. В странах Южной Америки конгрессы и суды занимаются регистрацией указов исполнительной власти. Если нынешние условия сохранятся, то же самое будет наблюдаться и в нашей стране. Люди, заинтересованные в принятии законов, хорошо это знают, и мы снова и снова читаем в газетах о просьбах крупных железнодорожных компаний страны к президенту, а не к Конгрессу, принять и принять законы. Сенат США осознал, что ни одна битва не будет полностью подготовлена без участия президента. Он жаждет вмешаться в законодательную деятельность. Газеты уже несколько лет представляют его с «большой дубинкой», нападающим на Сенат и Палату представителей США и заставляющим их принимать законы. При принятии законопроекта Элкинса в Сенате, законопроекта о ставках и практически всех основных законопроектах, представленных обеим палатам Конгресса, президент имел свои полномочия, а его партия в Сенате и Палате представителей консультировалась с ним и выполняла его указания. Американский народ начинает считать президента реальным носителем законодательной власти. Когда законопроект о ставках находился в Сенате США, сенатор Олдрич от Род-Айленда и другие сенаторы пытались внести в него поправки, предусмотрев судебный надзор за действиями Комиссии по межштатной торговле, но партия президента выступила против этого. Джеймс Вильсон, на которого президент Рузвельт ссылается как на авторитет в вопросах Конституции, в своих лекциях по праву в 1791 году перед тогдашним Филадельфийским колледжем сказал: «Независимость каждой ветви власти (или департамента правительства) заключается в том, что её действия, а также мотивы, взгляды и цели, обусловливающие эти действия, должны быть свободны от самого отдалённого влияния, прямого или косвенного, любой из двух других ветвей власти». Говорят, что обычай носить шляпы во время заседаний Палаты общин отражает раннее нежелание английских общин проявлять подобострастие; они не снимали шляпы ни перед спикером, ни перед королём.71
В 1783 году, когда Фокс внёс свой знаменитый законопроект об организации управления Индией, против него поднялся большой шум. Утверждалось, что целью законопроекта была централизация огромной власти над Индией в руках нескольких старых семей вигов. Георг III, видя народное восстание против министерства, попросил лорда Темпла сообщить членам Палаты лордов, что любой пэр, проголосовавший за законопроект, будет считаться врагом короля. Четыре дня спустя Палата общин 153 голосами против 80 постановила: «Высказывать любое мнение или мнимое мнение Его Величества по любому законопроекту или иному процессу, рассматриваемому в любой из Палат Парламента, с целью повлиять на голосование членов, является тяжким преступлением и проступком, оскорбляющим честь Короны, нарушающим основополагающие принципы Парламента и подрывающим Конституцию этой страны».72 Теперь обратите внимание, что это представляло дух английской свободы сто двадцать четыре года назад при Георге III, чья тирания была пугалом для создателей Конституции, самого могущественного короля в Англии в течение восемнадцатого века, и, возможно, не будет преувеличением сказать, самого могущественного короля Англии за последние двести лет; тем не менее, Георг III, несмотря на всю свою власть, подвергся такому порицанию.
Сегодня узурпация власти со стороны президента стала настолько обыденным явлением, что мы мало о ней задумываемся, однако вмешательство кайзера в деятельность Рейхстага, даже косвенное, вызывает всеобщее возмущение. Перед открытием заседаний Рейхстага придворный капеллан произносит проповедь в часовне императорского дворца перед депутатами Рейхстага и германским императором. Доктор Фабер, занимающий эту должность, произнося обычную проповедь перед недавним открытием зала, сказал: «Рейхстаг должен состоять исключительно из верных депутатов, которые с абсолютной верой смотрят на кайзера и следуют за ним, отбросив все сомнения и сомнения. Если бы у нас был такой Рейхстаг, мы могли бы спокойно предоставить управление нашими судьбами Богу и императору». Говорят, эти слова едва не вызвали революцию в Берлине. Депутаты Рейхстага с негодованием отвергли подобные наставления. Но пока Конгресс заседает, наши газеты ежедневно уделяют много места описанию того, как президент руководит Сенатом, отстаивая права народа, как Сенат ведет себя вызывающе, как президент настаивает на признании прав народа, и эта пьеса продолжается, а американский народ, похоже, не осознает зловещего смысла подобной узурпации власти.
В своей речи перед Пенсильванским обществом г-н Рут предположил, что жители штатов пренебрегают своими обязанностями. Он утверждает, что «инстинкт самоуправления у народа Соединённых Штатов слишком силён, чтобы позволить ему долго уважать право кого-либо осуществлять власть, которой он не пользуется», и что «если штаты не будут предоставлять её в должной мере, рано или поздно будут найдены толкования Конституции, которые передадут власть тому, кому она будет осуществляться, — национальному правительству». Это предположение необоснованно. Штаты долгое время осуществляли свои полномочия гораздо активнее, чем национальное правительство. Тридцать штатов и территорий Союза учредили комиссии или приняли законы, регулирующие железные дороги, до того, как в 1887 году Конгресс принял Закон о межштатной торговле, учредивший Комиссию по межштатной торговле. Потребовались годы агитации, прежде чем Конгресс принял закон, позволяющий создать Комиссию по межштатной торговле, и затем именно движение Грейнджера, продолжавшееся с 1871 по 1887 год в северо-западных штатах, наконец добилось его принятия.73 В течение многих лет регулирование железных дорог государственными железнодорожными комиссиями часто пересматривалось в Верховном суде США.74
Правительства штатов гораздо лучше приспособлены, чем федеральное правительство, к обеспечению соблюдения законов, регулирующих железнодорожные тарифы. Законодательные собрания штатов обладают первоначальным правом принимать все законы, затрагивающие интересы штатов, без каких-либо ограничений, за исключением тех, которые налагаются на их действия соответствующими конституциями, в то время как правительство Соединенных Штатов обладает лишь полномочиями, делегированными ему штатами. Федеральные суды не обладают уголовной юрисдикцией по общему праву, их уголовное право носит формальный характер, и этим судам приходится сталкиваться с большими трудностями в обеспечении соблюдения законов, карающих преступления. Сложность обеспечения соблюдения законов о железнодорожных тарифах и правил торговли в судах штатов заключается в том, что всякий раз, когда предпринималась такая попытка, суды Соединенных Штатов вмешивались, ссылаясь на то, что они затрагивают межштатную торговлю. Если бы правительство Соединенных Штатов отказалось от этого права, судам штатов было бы гораздо легче защищать своих граждан от несправедливости возмутительных тарифов со стороны железных дорог.
О том, что штаты проявили усердие в попытках контролировать тарифы на грузовые и пассажирские перевозки в течение последнего года, свидетельствует тот факт, что зимой и весной 1907 года руководители железных дорог один за другим отправлялись в Вашингтон, чтобы встретиться с президентом и, как сообщают газеты, просить его о помощи в установлении общенационального, а не общештатного контроля над железными дорогами. Не один глава железнодорожной отрасли в течение последнего года высказывал пожелание, чтобы штатам было запрещено принимать законы даже в отношении железных дорог, которые полностью находятся в пределах их границ, но являются ответвлениями магистральных железных дорог. Есть основания полагать, что активность и стремление президента в этом вопросе направлены на передачу всего контроля над железными дорогами страны национальному правительству по настоятельной просьбе управляющих железными дорогами.
Другим доказательством большей прогрессивности штатов по сравнению с федеральным правительством служит тот факт, что в конституции штатов часто вносятся поправки, и многие из их конституций предусматривают созыв Конституционного конвента каждые двадцать лет. Конституция Соединенных Штатов изменялась лишь дважды с момента внесения первых десяти поправок в 1789 году до бурных дней Реконструкции; и странной особенностью сегодняшнего дня является то, что ни президент, ни кто-либо из тех, кто призывает суды толковать Конституцию таким образом, чтобы расширить полномочия федерального правительства, не упоминают о наделении федерального правительства такими поправками. Короче говоря, народ имеет право вносить поправки в Конституцию, но вместо того, чтобы добиваться принятия соответствующих мер, президент и его советники предпочитают добиваться этого путем судебного толкования.
Восемь штатов, Огайо, Индиана, Иллинойс, Висконсин, Небраска, Пенсильвания, Миссури и Западная Вирджиния, приняли прошлой зимой законы, устанавливающие стоимость проезда для пассажиров в своих штатах, в то время как законодательные органы Нью-Йорка и Вирджинии приняли аналогичные законы, на которые наложили вето губернаторы этих штатов. За последние два года законодательный орган штата Нью-Йорк принял законы, предписывающие расследование в области страхования жизни, Новый кодекс страхования жизни, закон, запрещающий корпорациям вносить вклад в избирательные фонды и расходы, Закон о восьмидесятицентовом бензине для Нью-Йорка, Закон о скоростном транспорте Элсберга и Закон о коммунальных услугах. Согласно отчету сенатора Томаса К. Платта от компании United States Express Company своим акционерам в апреле 1907 года, двенадцать из двадцати шести штатов, в которых компания вела бизнес в 1907 году, приняли законы, расширяющие полномочия железнодорожных комиссаров в отношении действий его компании. Расследование страховой деятельности по законопроектам Комитета Армстронга в Нью-Йорке было принято или рассмотрено законодательными собраниями как минимум двух третей штатов Союза в течение последнего года. Единственная железнодорожная компания, находящаяся под национальным контролем, Union Pacific, имела свой Credit Mobilier; а округ Колумбия, контролируемый комиссией Соединенных Штатов, имеет самую коррумпированную власть, какую только можно найти в Соединенных Штатах, с законами о создании корпораций, которые, по словам конгрессмена Макколла, «заставят покраснеть даже жителя Джерси». Штат Нью-Йорк и многие другие штаты Союза недавно приняли жесткие законы, требующие публикации всех расходов на выборы, но Конгресс не может принять аналогичный законопроект, регулирующий общенациональные выборы.
Государство легко принимает и отменяет свои законы, и если оно допускает ошибки, их можно быстро исправить; в то время как национальное правительство, со всеми его сдержками и противовесами, его громоздким аппаратом, обязанностью одного департамента представлять одну партию, а другого департамента представлять другую партию, вносит изменения только после многих лет задержки. Прошло десять лет после президентских выборов 1876 года, прежде чем Конгресс попытался исправить недостатки в Конституции, которые сделали необходимой Избирательную комиссию. Наша жесткая денежная система, основанная на государственных облигациях, и наши полдюжины или более различных видов валюты, продолжались в течение пятидесяти лет, и за все это время студенты-финансисты наблюдали ее неэластичное состояние и опасность системы во времена паники, когда невозможно увеличить количество денег, пока паника не утихнет, и все же Конгресс позволил ей продолжать существовать, лишь с небольшими изменениями. Даже антимонопольный закон Шермана не был применен к компании Northern Securities Company до тех пор, пока губернаторы штатов, через которые проходили железные дороги Great Northern и Northern Pacific, не провели совещание, чтобы рассмотреть меры по предотвращению слияния, и не приняли резолюцию с требованием о применении закона. После этого правительству пришлось воспользоваться мнением генеральных прокуроров двух штатов, через которые проходили эти дороги, объявивших это объединение незаконным.
Национальное правительство, как мы видели, во многих отношениях не справляется со своими функциями, предусмотренными Конституцией. Что бы подумали, если бы штаты попытались выполнять эти забытые функции в соответствии со своими представлениями о праве и справедливости? Идея, поддерживаемая президентом и другими, о том, что национальное правительство должно взять на себя управление делами правительств штатов, не только нарушает Конституцию Соединённых Штатов, но и абсолютно неосуществима. «Ни один политический мечтатель, — сказал Джон Маршалл, — никогда не будет настолько безумен, чтобы думать о разрушении границ, разделяющих штаты, и объединении американского народа в единую массу».75
Джеймс Уилсон, на чьи учения опирается президент в своей теории неотъемлемых полномочий национального правительства, в ходе дебатов по принятию Конституции перед Конвентом Пенсильвании сказал:

«Чтобы решительно поддерживать единое правительство на всей территории Соединенных Штатов, потребуется система самого безоговорочного и самого беспрестанного деспотизма».76

На съезде, посвящённом разработке Конституции, он заявил: «Правительства штатов должны быть сохранены . Свобода народа и его внутренняя полиция зависят от их полного существования и эффективности».77 Гамильтон, который больше, чем любой другой делегат, верил в сильное центральное правительство, сказал на Нью-Йоркском съезде, обсуждая его принятие:

«Я настаиваю на том, что национальное законодательное собрание никогда не должно быть заинтересовано или желать уничтожить правительства штатов. Оно не извлечет из этого никакой выгоды; напротив, оно лишится незаменимой поддержки, необходимого помощника в исполнении законов и доведении влияния правительства до людей. Союз зависит от воли правительств штатов в отношении своего главного судьи и своего Сената. Удар, направленный против членов Союза, должен нанести смертельную рану в голову, а уничтожение штатов должно быть немедленно равносильно политическому самоубийству. Может ли национальное правительство быть виновным в этом безумии?»78

Верховный суд США не только обязан не лишать штаты их исключительных прав, но и неоднократно заявлял, что его обязанность требует от него защищать эти права так же свято, как и права, делегированные штатами федеральному правительству. Председатель Верховного суда Чейз, выступая от имени Верховного суда, заявил: «Можно с полным основанием утверждать, что сохранение штатов и поддержание их правительств в такой же степени входит в замысел и задачу Конституции, как и сохранение Союза и поддержание национального правительства. Конституция во всех своих положениях ориентируется на нерушимый Союз, состоящий из нерушимых штатов».79. Судья Миллер в своей работе над Конституцией, подготовленной им после ухода из Верховного суда, сказал: «По моему мнению, справедливое и равное соблюдение прав штатов и органов государственного управления, определенных настоящей Конституцией, столь же необходимо для постоянного процветания нашей страны и ее существования в следующем столетии, как и для столетия, конец которого мы сейчас празднуем».80
Штаты, делегируя часть своих полномочий федеральному правительству, не создали арбитра по своему выбору для защиты своих зарезервированных прав. Хотя штаты должны полностью полагаться на беспристрастность и справедливость Верховного суда США в вопросах защиты своих зарезервированных прав, члены этого суда назначаются Президентом с согласия Сената. Верховный суд в своем последнем решении:81 поддерживает штаты, заявляя, что национальное правительство не имеет никаких законодательных полномочий, затрагивающих страну в целом, за исключением тех, которые перечислены в предоставлении полномочий; и что десятая поправка к Конституции, резервирующая за штатами все полномочия, которые прямо не предоставлены стране и не запрещены для штатов, «не должна лишаться своего смысла путем какого-либо узкого или технического толкования, но должна рассматриваться справедливо и либерально, чтобы обеспечить реализацию ее объема и смысла».
В этой главе было бы излишне подробно перечислять многочисленные попытки президента за последние три года «расширить полномочия федерального правительства посредством исполнительной власти». Некоторые из этих узурпаций осуществлялись через руководителей ведомств, ответственных за свои действия перед ним. Упомянем лишь некоторые из многочисленных случаев узурпации.
Зимой 1904 года в Палату представителей был внесен законопроект г-ном Саллоуэем , членом Палаты от штата Нью-Гэмпшир, в котором предлагалось, чтобы любой человек, прослуживший девяносто дней в армии или на флоте во время войны за независимость и достигший возраста шестидесяти двух лет, имел право на пенсию в размере 8 долларов в месяц; каждый, достигший шестидесяти шести лет, имел право на 10 долларов в месяц, а каждый, достигший семидесятилетнего возраста, имел право на пенсию в размере 12 долларов в месяц. Палата отклонила эту меру или, по крайней мере, не приняла ее, после чего министр внутренних дел приказом от 15 марта 1904 года постановил, что ее положения тем не менее должны регулировать деятельность Пенсионного управления, и миллионы долларов были выплачены из Казначейства без каких-либо других полномочий, кроме этого приказа или постановления Министерства внутренних дел. За пятьсот лет до принятия нашей Конституции в Англии существовал закон, согласно которому Палата общин обладала исключительным правом выпускать финансовые законопроекты и определять цели использования ассигнованных средств, а король не мог использовать государственные средства, за исключением случаев, когда они были специально выделены Палатой общин для конкретной цели. В 1640 году Палата общин постановила :

«Мы непрерывно владеем этой привилегией (привилегией неоспоримого контроля над налогообложением и финансами страны) с 1407 года, подтвержденной множеством прецедентов как до, так и после, и не поколебленной ни одним прецедентом за эти триста лет». 82

За попытку нарушения этого права Палаты общин Карл I был отправлен на эшафот. В 1678 году Палата общин заявила, что «Палата общин имеет неоспоримое и исключительное право определять, ограничивать и устанавливать в таких законопроектах цели, задачи, условия, ограничения и условия предоставления таких грантов».83
«Все законопроекты о сборе доходов исходят от Палаты представителей», – гласит Конституция; а полномочия «устанавливать и собирать налоги, пошлины, сборы и акцизы для погашения долгов и обеспечения общей обороны и общего благосостояния Соединённых Штатов» предоставлены Конгрессу. Следует отметить, что законопроект о пенсиях, предусматривающий выплату пособий определённым категориям лиц, был внесён в Конгресс, но Конгресс либо отклонил его, либо не принял. «Министр, – говорит г-н Леки, – который запросил у Парламента санкцию на проведение определённой политики и получил отказ, а затем приступил к реализации этой политики иными средствами без парламентской санкции, может действовать строго законно, но он нарушает принципы конституционного правления».84. Итак, перед нами случай, когда должностное лицо изъяло из Казначейства Соединенных Штатов миллионы долларов и использовало их в целях, предусмотренных этим отклоненным законом, без какого-либо закона или ордера Конгресса. Правда, когда был поднят вопрос о его праве таким образом изымать деньги из Казначейства Соединенных Штатов без закона, разрешающего это, он заявил, что имеет право использовать эти деньги в соответствии с ранее принятым законом. Однако он годами применял этот же закон, используя совершенно иную интерпретацию, и прибегнул к новой интерпретации только после того, как законопроект г-на Саллоуэя не был принят Конгрессом.
Примерно 1 февраля 1905 года президент Соединённых Штатов заключил с правительством Доминиканской Республики договор или соглашение, согласно которому создавался Протекторат Соединённых Штатов над Сан-Доминго, а Сан-Доминго согласилось разрешить сборщику таможенных пошлин, выбранному Соединёнными Штатами, собирать таможенные пошлины и распределять их. Сорок пять процентов должны были пойти на поддержку правительства Доминиканской Республики, а оставшаяся сумма должна была быть направлена Соединёнными Штатами или их получателем на погашение внешнего долга Сан-Доминго. Значительная часть этого долга принадлежала английским держателям облигаций. У них было облигаций на сумму около 750 000 фунтов стерлингов, за которые Республика Сан-Доминго получила в общей сложности 38 000 фунтов стерлингов.
Этот договор с Сан-Доминго был направлен в Сенат США на утверждение. Большинство членов Комитета по иностранным делам высказались против договора, и доклад Сенату не был представлен. После того, как договор был представлен Комитету по иностранным делам и по нему не было принято никаких мер, президент 1 апреля 1905 года заключил с правительством Сан-Доминго соглашение или протокол, включавший практически те же положения, что и в первоначально отклоненном договоре. Первоначальный договор предусматривал, что Соединенные Штаты будут предоставлять правительству Доминиканской Республики, помимо сбора налогов, «такую иную помощь, которую оно (правительство Соединенных Штатов) сочтет необходимой для восстановления кредита, поддержания порядка, повышения эффективности гражданской администрации и содействия материальному прогрессу и благосостоянию Доминиканской Республики». Если бы договор, содержащий это положение, был утвержден Сенатом, президент получил бы право по своему усмотрению предпринимать любые шаги, которые он сочтет необходимыми «для восстановления репутации, поддержания порядка, повышения эффективности гражданской администрации» Сан-Доминго и содействия его материальному прогрессу и благосостоянию. Именно осуществление таких дискреционных полномочий превращает конституционного чиновника в диктатора.
Правительство Соединенных Штатов, без какого-либо договора, через своего получателя фактически собирало таможенные пошлины Сан-Доминго с 1 апреля 1905 года до 1907 года, когда, наконец, после ряда изменений, договор был окончательно одобрен Сенатом. Согласно какой статье Конституции, Президент получил право назначать получателя, вступать во владение таможней Сан-Доминго, собирать таможенные пошлины и передавать часть собранной суммы иностранным кредиторам Сан-Доминго? Как исполнительная власть, он может обеспечивать соблюдение только существующих законов. Без каких-либо полномочий, но все же от имени Соединенных Штатов, он, как Президент, назначил получателя этих таможенных пошлин и стал сборщиком таможенных пошлин для иностранных государств на два года, не имея ни единого слова закона в обоснование своих действий. В истории ни одного современного конституционного государства нет прецедента подобного действия. Президенту не предоставлено никаких полномочий, из которых можно было бы вывести такое право. Он имел право заключить договор с Сан-Доминго с согласия Сената, но не имел права действовать по любому предложенному договору до тех пор, пока он не станет договором, и его действия в течение всего двухлетнего периода были узурпацией власти. Если в мирное время, без какого-либо кризиса или чрезвычайной ситуации, президент может осуществлять такие полномочия, что же будет делать такой президент, когда разразится серьёзный кризис и разгорятся бурные страсти, как во времена нашей Гражданской войны?
Закон Конгресса, принятый 28 июня 1902 года, уполномочил президента Соединённых Штатов получить по договору контроль над перешейком или территорией, известной как Панама, отдельным штатом Республики Колумбия, для строительства судоходного канала через него между Атлантическим и Тихим океанами. Этот закон предусматривал, что если президент не сможет сделать это в разумные сроки и на разумных условиях, он должен будет приступить к приобретению необходимой территории у Коста-Рики и Никарагуа. Этот закон предусматривал выделение 10 000 000 долларов США для использования президентом на эти цели. Он также уполномочил его оплатить строительство канала в размере 40 000 000 долларов США.
В соответствии с этим разрешением, секретарь Хей заключил договор с Колумбией, который был ратифицирован Сенатом 17 марта 1903 года. Конгресс Республики Колумбия, когда этот договор был представлен ему, отказался ратифицировать его на том основании, что он не может отчуждать часть своих национальных владений без внесения поправки в конституцию. Конгресс не заседал, когда этот договор был отклонен колумбийским правительством. Представители старой и новой Компании Панамского канала находились в Нью-Йорке, внимательно следя за действиями Конгресса Колумбии; и едва он отклонил договор, как в юридической конторе в Нью-Йорке был состряпан план поднять фиктивную революцию в Панаме, защитить её войсками Соединённых Штатов и создать новую республику Панама, с которой можно было бы иметь дело. 2 ноября 1903 года канонерская лодка «Нэшвилл», действуя по указанию Военно-морского министерства, достигла перешейка, и в тот же день Военно-морское министерство направило на «Нэшвилл», «Бостон» и «Дикси» приказ, содержащий следующие инструкции: «Не допускать высадки любых вооружённых сил с враждебными намерениями в любой точке в пределах пятидесяти миль от Панамы. Правительственные войска сообщили о приближении к перешейку на кораблях. Не допускать высадки, если, по вашему мнению, высадка может спровоцировать конфликт».
Наши права в Панаме были закреплены договором от 12 декабря 1846 года между нашим правительством и Новой Гранадой, чьи права, согласно этому договору, перешли к Колумбийской Республике. В этом договоре мы гарантировали Новой Гранаде права суверенитета и собственности, которыми она обладала в Панаме, и согласились с тем, что «если полный и абсолютный суверенитет и независимость (Новой Гранады) когда-либо будут посягать на какую-либо державу внутри страны или за рубежом, Соединённые Штаты будут готовы, сотрудничая с правительством и его союзником, защитить их». Но когда Панама, штат в составе Колумбии, попыталась отделиться, мы, ведшие четырёхлетнюю войну за утверждение доктрины, согласно которой государство не имеет права на отделение, направили наши канонерские лодки к берегам дружественной страны, которую мы обязались защищать в случае нападения на неё со стороны какой-либо державы внутри страны или за рубежом, и всегда признавать её суверенитет, в такой кризисной ситуации мы направили наши канонерские лодки, чтобы помочь в её разделении.
Теперь обратите внимание на подготовку. 2 ноября наши канонерские лодки достигли Панамы. На следующий день помощник госсекретаря Лумис из Госдепартамента телеграфировал из Вашингтона консулу Соединённых Штатов в Панаме: «Сообщается о восстании на перешейке. Незамедлительно и в полном объёме информируйте департамент». Однако запланированное восстание не произошло в срок, и генеральный консул в Панаме телеграфировал ответ: «Восстания пока нет; сообщается, что оно будет сегодня вечером». Согласно плану, восстание произошло ночью, согласно телеграмме. Таким образом, у Республики Колумбия была отторгнута ценная часть дружественного государства. Наши канонерские лодки и войска сдерживали силы, отправленные Колумбией для подавления восстания, и всё это было сделано под руководством президента или его секретаря. Предположим, что Великобритания до начала восстания направила бы свои военные корабли к нашим берегам, не только подстрекая Юг к восстанию, но и помогая ему осуществить его, как бы мы подумали о справедливости такого поступка? Мы бы ответили на такой шаг силой и вступили бы в схватку с Великобританией, равно как и с Югом, возмущенные таким оскорблением.
Президент во всём этом действовал вопреки акту Конгресса, предписывавшему ему, в случае, если он не сможет получить контроль над Панамским перешейком в разумные сроки и на разумных условиях, приобрести необходимую для канала территорию у Коста-Рики и Никарагуа. Если требования высокой цивилизации требуют, чтобы мы присвоили Панаму для своих нужд, не потребует ли эта высокая цивилизация также, чтобы мы заплатили Колумбии за часть её территории, которую мы преднамеренно захватили, не предоставив ей ничего взамен? Чем этот необоснованный захват Панамы существенно отличается от аннексии Техаса? от экспедиции генерала Лопеса против Кубы в 1851 году? от духа бесстыдного Остендского манифеста? от поддержки правительством флибустьерской экспедиции Уильяма Уокера в Никарагуа в 1857 году? или от последующих попыток захватить Кубу в 1851–1859 годах? И мы продолжаем, как и в других бесстыдных нападках на права слабых, измерять честь склонностями, а справедливость — целесообразностью.
Около полуночи 13 и 14 августа 1906 года в деревне Браунсвилл, штат Техас, где в форте Браун нёс службу Двадцать пятый пехотный полк, состоящий из негритянских солдат, раздались выстрелы. Был убит полицейский, и когда внимание правительства было привлечено к подозрению, что эти выстрелы были произведены военнослужащими пехоты, майор Блоксом из армии Соединённых Штатов был отправлен в Браунсвилл для расследования. Он заслушал показания двадцати одного свидетеля, только восемь из которых утверждали, что были очевидцами произошедшего. Майор Блоксом доложил своему начальнику, генералу Гарлингтону из регулярной армии, что допрошенные им солдаты Двадцать пятого пехотного полка отрицали какую-либо осведомленность о стрельбе или об отсутствии своих товарищей в форте в тот момент.
Когда этот доклад дошёл до сведения президента, он отправил генерала Гарлингтона в Форт-Рино, где располагались пехотинцы, и генерал Гарлингтон сообщил солдатам, что если они откровенно и полностью не раскроют любые имеющиеся у них сведения о том, кто из их товарищей совершил преступление, то они будут уволены из армии и лишены возможности когда-либо снова поступать на службу. Даже под этой угрозой все солдаты отрицали какую-либо причастность к стрельбе или какую-либо осведомленность о том, кто это сделал. Генерал Гарлингтон представил свой доклад президенту и рекомендовал, чтобы роты B, C и D Двадцать пятого пехотного полка, включающие 167 солдат и офицеров, были уволены без чести и навсегда отстранены от службы в армии и флоте Соединённых Штатов, а также от работы в любой гражданской должности правительством.
На обороте этого доклада президент написал: «Давайте исполним эту рекомендацию». Генерал Гарлингтон в своём докладе заявил: «Давая эту рекомендацию, я признаю тот факт, что ряд лиц, не имеющих прямых сведений о личностях солдат Двадцать пятого пехотного полка, которые фактически открыли огонь в ночь на 13 августа 1906 года, подвергнутся этому суровому наказанию».
Признается, что лишь небольшое число солдат имело какое-либо отношение к стычке. Никто из этих 167 человек не был вызван в военный суд и не получил никакой возможности допросить или подвергнуть перекрёстному допросу свидетелей, их интересы не были представлены адвокатом, и им не было предоставлено никакого юридического слушания. Двенадцать человек, включая сержанта гвардии, караульных и других унтер-офицеров, отвечавших за казармы, орудия и орудийные стойки в ночь на 13 августа, которые должны были знать об отсутствии в форте части трёх рот, если таковые отсутствовали, и должны были быть в какой-то степени причастны к этому делу, если оно имело место, были арестованы властями штата. Расследование, занявшее три недели до заседания большого жюри в Браунсвилле, в конечном итоге было отклонено большим жюри за отсутствием каких-либо доказательств, позволяющих вынести обвинительный приговор. Элементарный и основополагающий закон гласит, что в мирное время солдат или офицер, обвиняемый в преступлении, отрицающий его совершение, не может быть уволен без чести и лишен права на продление контракта и права занимать гражданские должности в правительстве Соединенных Штатов без предъявления обвинения и проведения слушания дела в военном суде. Президент не имел ни малейшего законного права увольнять этих людей и назначать им наказание, которое было назначено без такого слушания.
Президент является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов, но Конгрессу предоставлено право устанавливать правила управления и регулирования сухопутных и военно-морских сил, и в 1895 году Конгресс определил условия, при которых солдат регулярной армии может быть уволен без чести. В Уставе войны, принятом тогда Конгрессом в шестидесяти одном отдельном положении, перечислены различные правонарушения, за которые солдат может быть предан военному суду и наказан, а шестьдесят второе положение этого Устава войны предусматривает, что все остальные случаи должны наказываться в соответствии с решением военного суда. По рекомендации Военного министерства, обвинения против двенадцати человек, которых техасские власти пытались предъявить, были подготовлены в соответствии с шестьдесят вторым разделом Устава войны, с описанием и списками свидетелей, и, по-видимому, с намерением предать каждого из двенадцати военнослужащих военному суду. Однако поскольку президент воспользовался своим предполагаемым полномочием по увольнению, очевидная несовместимость такого обвинения с его действиями привела к прекращению дела без проведения военного трибунала.
Несмотря на все эти положения, президент без слушания дела уволил этих людей без чести и запретил им повторное поступление на службу или занимать какие-либо гражданские должности в армии США. Генерал Эйнсворт, военный секретарь военного министерства, заявил в докладе, представленном президенту: «Длительное изучение официальных документов до сих пор не выявило прецедента в регулярной армии для увольнения этих военнослужащих трёх рот Двадцать пятого пехотного полка, которые присутствовали в ночь на 13 августа 1906 года, когда в городе Браунсвилл произошла драка». По-видимому, президент понимал, что не имеет права увольнять этих людей без их осуждения военным трибуналом, поскольку в марте 1903 года, отвечая на вопрос о содержании в армии человека, обвиняемого в убийстве, он заявил: «В этом вопросе, даже если этот человек убийца, я бессилен. У меня нет абсолютно никаких полномочий увольнять кого-либо из армии в мирное время».85. Президент не стоит выше закона; он – верный слуга закона. Его поступок в данном случае был известен каждому гражданину страны. Сегодня для нашей страны нет большей угрозы, чем повсеместное пренебрежение к надлежащему исполнению закона. В период с 1885 по 1904 год включительно было приведено в исполнение 2286 смертных приговоров за убийство после судебных разбирательств и вынесения обвинительных приговоров. За тот же период 2917 подозреваемых, в основном негров, были линчеваны, а значительное число из них было публично сожжено и подвергнуто пыткам. Когда президент, вопреки закону, лишает 167 человек средств к существованию и права на работу в национальном правительстве, он подаёт опасный пример каждому жителю страны.
Подобные случаи узурпации были многочисленны. Однако рассмотрим ещё один. Конструктивный перерыв трёхлетней давности был задуман президентом, чтобы сохранить в должности некоторых должностных лиц, против которых, как считалось, Сенат выступал против. Этот перерыв продлился лишь с момента падения молотка в руки председателя Сената, ознаменовавшего завершение первой сессии 58-го Конгресса, и отбоя, последовавшего сразу после открытия второй сессии 58-го Конгресса. И следует помнить, что Палата представителей пыталась признать это настоящим перерывом, проголосовав за выделение себе 190 000 долларов за участие во второй сессии 58-го Конгресса.
Какие оправдания приводятся для этих узурпаций? Просто то, что президент считал, что такие узурпации служат благу американского народа. Благие намерения никогда не оправдывают узурпацию закона. Тиберий Гракх, сознавая, что его трибунат принес огромную пользу римскому народу, и полагая, что на трибуна, который станет его преемником, нельзя положиться в продолжении его политики, предложил себя, несмотря на запрет закона, в Комиции для размышлений. Он рассуждал так же, как рассуждает наш президент: его трибунат принёс римскому народу великие блага; что бедные нуждаются в его защите; что интересы страны требуют его размышлений и что нарушение закона ради благого дела может быть искуплено плодами его правления во второй год. Какими бы благородными ни были его цели, каким бы благотворным ни было его правление, его незаконный поступок привёл к вооружённому сопротивлению, и он сам вместе с тремястами своими друзьями был убит на выборах, а их тела брошены в Тибр. Конституция была дана нам как руководство к действию. Придумать оправдание его нарушению – выше человеческой изобретательности. Пример президента, соблюдающего его предписания, принес бы общему благу в тысячу раз больше пользы, чем любая предполагаемая выгода от его нарушения.
Когда Конституционный конвент предложил, чтобы исполнительная власть страны принадлежала одному человеку, воцарилось глубокое молчание, продолжавшееся несколько минут, пока председательствующий Вашингтон не спросил, что же ещё угодно Конвенту. На конвентах, созванных для принятия Конституции во всех южных штатах, а также в Массачусетсе и Нью-Йорке, была высказана серьёзная тревога по поводу полномочий президента и опасности его увековечения на посту. В то время люди и не предполагали, что эта должность будет наделена такими огромными полномочиями в связи с ростом размеров нашей страны, её быстрым промышленным развитием и колоссальным ростом богатства. Прецедент Вашингтона, которому последовали его преемники, отказавшегося баллотироваться на третий срок, сделал неразумным, а то и практически невозможным, для президента добиваться этого. Однако вполне достаточные причины, препятствующие самому президенту баллотироваться на третий срок, в равной степени исключают возможность использования им огромных полномочий, предоставляемых его должностью, для выдвижения кандидатуры какого-либо конкретного лица в качестве своего преемника. Джексон, к его стыду, диктовал кандидатуру своего преемника так же произвольно, как и вопрос о Национальном банке. Если президенту позволительно контролировать выдвижение своего преемника, то он может добиться выдвижения в своей партии кандидата, которому отдает предпочтение, и таким образом увековечить своё правление, хотя он и перестал исполнять обязанности президента.
Римский закон мудро постановил, что никто не может быть кандидатом на консульство, если он не выдвинул свою кандидатуру, занимая частное положение в обществе. Если президент намерен выбрать своего преемника, ему достаточно назначить его на должность в кабинете министров, наделенную большой властью, и наделить его покровительством и влиянием, чтобы он был превосходящим любого человека, претендующего на эту должность из частной жизни. Если неписаный закон страны запрещает президенту занимать этот пост более двух сроков, давайте сделаем также неписаным законом, что занимающий эту высокую должность не должен каким-либо образом использовать практически всемогущую власть, которой он наделен от народа, для выбора своего преемника. Короче говоря, пусть американский народ настаивает на том, чтобы высокая должность президента значительно возвышала его над использованием его власти, позволяющей ему назначать кого-либо в президентское кресло или препятствовать кому-либо добиваться этой высокой должности, занимая эту должность из частной жизни.
________________________________________
СНОСКИ

53. Канзас против Колорадо, 206 US 83.
54. Миллер против Раума , 135 US 200; Нефтяная компания против Хичкока, 190 US 316.
55. Американское Содружество, стр. 62.
56. Национальная администрация Соединенных Штатов, стр. 41.
57. Народное правительство, Лоуэлл, стр. 251.
58. Брайс, Американское Содружество, т. i , стр. 64.
59. Брайс, Американское Содружество, т. i , стр. 63, примечание.
60. Дебют Эллиота, т. v, стр. 134.
61. Дебют Эллиота, т. v, стр. 337.
62. Соединенные Штаты против Кляйна, 80 US 129, 147 мнения.
63. Брайс, Американское Содружество, т. i , стр. 298.
64. Дайси, Закон Конституции, стр. 174.
65. Статья, написанная Люциусом Х. Александером из Филадельфии, о Джеймсе Вильсоне и доктрине Вильсона. North American Review от 16 ноября 1906 г., стр. 984, 985.
66. Канзас против Колорадо, 206 US 89; New York RR Co. против Бристоля, 151 U. S, 556, Пассажирские дела, 7 Howard, 470.
67. В Палате представителей. 14 января 1907 г. Г-н Де Армонд внес следующий законопроект, который был передан в Комитет по судебной системе и приказано напечатать.
ЗАКОНОПРОЕКТ

О внесении дополнительных положений об отставке судей.

Он должен быть принят Сенатом и Палатой представителей Соединенных Штатов Америки в Конгрессе.

Что всякий раз, когда, по его мнению, общественное благосостояние будет способствовать отставке любого судьи Соединенных Штатов, Президент должен, по совету и с согласия Сената, выдвинуть и назначить подходящего человека, обладающего квалификацией, требуемой законом, на должность, которая освобождается в связи с такой отставкой, и вслед за этим действующее лицо уходит в отставку, а вновь назначенный судья должен приступить к исполнению обязанностей и занимать должность в соответствии с положениями и требованиями закона и при условии выхода в отставку, как это предусмотрено настоящим документом или иным образом.

Причины выхода в отставку, указанные в настоящем документе, должны быть указаны при представлении кандидатур.
68. Миллер, Конституция Соединенных Штатов, стр. 341, примечание 1.
69. Окли против Аспинуолла, 3 Нью-Йорк, 549.
70. Даймс против Гранд-Джанкшен-канала, 3 дела Палаты лордов, 793.
71. Макмастер , История народа Соединенных Штатов, стр. 105.
72. Джон Фиск, Критический период американской истории, стр. 43.
73. Ллойд, Богатство против Содружества, стр. 371.
74. 143 US 344; 154 US 362, 397; 169 U. S. 546, 176 US 174; 35 Federal Reporter, 866; 176 US 167; 186 US 257, 264.
75. McCulloch против штата Мэриленд, 4 Wheaton, 316.
76. Elliot's Deb, т. ii, стр. 427.
77. Elliot's Deb., т. i , стр. 399.
78. Elliot's Deb., т. ii, стр. 353.
79. Texas против White, 7 Wallace, 725; см. также 11 Wallace, 125; 199 US 453
80. Miller о Конституции, стр. 24.
81. Kansas против Colorado, 206 US 89, 90, 91 мнения.
82. Stead, Peers or People, стр. 28.
83. Stead, Peers or People, стр. 29.
84. Лекки, Демократия и свобода, т. ii, стр. 57.
85. North American Review, 18 января 1907 г., стр. 217.