КНИГА II, ГЛАВА 13

О подчинении властей Содружества

§ 149. Хотя в конституированном государстве, стоящем на своей собственной основе и действующем в соответствии со своей собственной природой, то есть действующем ради сохранения сообщества, может быть лишь одна верховная власть – законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться, тем не менее законодательная власть, будучи лишь доверенной властью для действий в определенных целях, все же у народа остается верховная власть отстранять или изменять законодательный орган, когда он обнаруживает, что законодательный акт противоречит оказанному ему доверию. Поскольку всякая власть, данная с доверием для достижения цели, ограничена этой целью, всякий раз, когда эта цель явно пренебрегается или ей сопротивляются, доверие неизбежно должно быть утрачено, и власть переходит в руки тех, кто ее дал, которые могут заново передать ее туда, где они сочтут наилучшим для своей безопасности и сохранности. И таким образом, сообщество постоянно сохраняет верховную власть, позволяющую ему спасаться от покушений и замыслов кого бы то ни было, даже своих законодателей, всякий раз, когда они будут настолько глупы или настолько злонамеренны, чтобы замышлять и осуществлять замыслы против свобод и собственности подданных. Ибо ни один человек или общество людей, не имеющие власти передать своё сохранение, или, следовательно, средства к этому, абсолютной воле и произвольному господству другого, всякий раз, когда кто-либо попытается привести их в такое рабское состояние, они всегда будут иметь право сохранить то, с чем они не в силах расстаться, и избавиться от тех, кто посягает на этот фундаментальный, священный и неизменный закон самосохранения, ради которого они вступили в общество. И таким образом, в этом отношении можно сказать, что сообщество всегда является верховной властью, но не в том смысле, в каком оно рассматривается при любой форме правления, потому что эта власть народа никогда не может иметь места, пока правительство не будет распущено.

§ 150. Во всех случаях, пока существует правительство, законодательная власть является верховной. Ибо то, что может давать законы другому, необходимо должно быть выше его, и поскольку законодательная власть не является законодательной властью общества, а лишь по праву, которое она имеет, издавать законы для всех частей и предписывать правила для каждого члена общества, эти законы нарушаются, законодательная власть необходимо должна быть верховной, и все остальные власти в любых членах или частях общества вытекают из неё и подчиняются ей.

§ 151. В некоторых государствах, где законодательная власть существует не постоянно, а исполнительная власть возложена на одного человека, который также имеет долю в законодательной власти, там это одно лицо, в весьма сносном смысле, может также называться верховным; не потому, что он сам по себе обладает всей верховной властью, которая есть властью создания законов, а потому, что он обладает верховным исполнением, от которого все нижестоящие магистраты получают все свои многочисленные подчиненные полномочия или, по крайней мере, большую их часть; не имея также вышестоящего законодательного органа, поскольку никакой закон не может быть принят без его согласия, которое, как можно ожидать, когда-либо подчинит его другой части законодательной власти, он в этом смысле достаточно справедливо является верховным. Но следует отметить, что хотя ему и приносятся клятвы верности и преданности, это делается не как верховному законодателю, а как верховному исполнителю закона, установленного совместной властью его и других, поскольку верность есть не что иное, как повиновение согласно закону, нарушая который он не имеет права на повиновение и не может требовать его иначе, как как публичное лицо, облеченное властью закона, и, таким образом, должен рассматриваться как образ, призрак или представитель государства, действующий по воле общества, выраженной в его законах, и, таким образом, у него нет ни воли, ни власти, кроме воли закона. Но когда он отказывается от этого представительства, этой общественной воли и действует по своей собственной частной воле, он унижает себя и становится лишь отдельным частным лицом без власти и воли; члены общества обязаны подчиняться только публичной воле общества.

§ 152. Исполнительная власть, находящаяся где-либо, кроме лица, имеющего также участие в законодательной власти, явно подчинена ей и подотчётна ей, и может быть по желанию изменена и перемещена; так что не верховная исполнительная власть освобождена от подчинения, а верховная исполнительная власть, облечённая в того, кто, имея участие в законодательной власти, не имеет отдельного высшего законодательного органа, которому он должен был бы подчиняться и быть подотчётным, в большей степени, чем он сам присоединится и даст своё согласие, так что он не более подчинён, чем он сам сочтёт нужным, что, конечно, можно заключить, будет весьма незначительным. О других министерских и подчинённых полномочиях в государстве нам нет нужды говорить, поскольку они так умножены и бесконечно разнообразны в различных обычаях и конституциях отдельных государств, что невозможно дать подробный список их всех. Мы можем отметить относительно них лишь то, что необходимо для нашей настоящей цели, а именно, что ни один из них не имеет никакой власти, кроме той, которая делегирована им позитивным даром и поручением, и что все они подотчетны какой-либо другой власти в государстве.

§ 153. Не обязательно — нет, и не так уж удобно — чтобы законодательная власть существовала постоянно; но абсолютно необходимо, чтобы существовала исполнительная власть, потому что не всегда нужно принимать новые законы, но всегда нужно исполнять принятые. Когда законодательная власть передала исполнение принятых ею законов в другие руки, у нее все еще есть власть взять его из рук этих рук, когда найдут причину, и наказать за любое нарушение законов. То же самое относится и к федеративной власти, которая и исполнительная являются как министерскими, так и подчиненными законодательной, которая, как было показано, в конституированном государстве является верховной, причем законодательная власть в этом случае также предполагается состоящей из нескольких лиц; ибо если это будет одно лицо, оно не может не существовать всегда, и поэтому, как верховное, естественно будет иметь верховную исполнительную власть вместе с законодательной, может собираться и осуществлять свою законодательную власть в то время, которое назначает либо их первоначальная конституция, либо их собственный отсрочка, или когда им угодно, если ни один из них не назначил какое-либо время или не предписан иной способ созыва их. Ибо верховная власть, будучи возложена на них народом, всегда находится у них, и они могут осуществлять ее, когда им угодно, если только их первоначальная конституция не ограничивает их определенными сроками или акт их верховной власти не откладывает их на определенное время, и когда это время наступает, они имеют право собираться и действовать снова.

§ 154. Если законодательный орган или какая-либо его часть состоит из представителей, избранных на это время народом, которые впоследствии возвращаются в обычное состояние подданных и не имеют участия в законодательном органе, кроме как по новому выбору, это право выбора также должно осуществляться народом либо в определенные назначенные сроки, либо по призыву; и в этом последнем случае право созыва законодательного органа обычно предоставляется исполнительной власти и имеет одно из следующих двух ограничений во времени: либо первоначальная конституция требует, чтобы они собирались и действовали через определенные промежутки времени; и тогда исполнительная власть не делает ничего, кроме как издает министерские указания по их выборам и созыву в соответствии с должными формами; либо его благоразумию предоставляется созывать их путем новых выборов, когда обстоятельства или нужды общества требуют изменения старых или создания новых законов, или устранения или предотвращения каких-либо неудобств, которые тяготеют над народом или угрожают ему.

§ 155. Здесь можно спросить: что, если исполнительная власть, обладая силой государства, воспользуется этой силой, чтобы воспрепятствовать проведению заседаний и работе законодательного органа, когда того требует первоначальная конституция или публичная необходимость? Я утверждаю, что применение силы к народу без полномочий и вопреки оказанному доверию является состоянием войны с народом, который имеет право восстановить в правах свой законодательный орган. Ведь, создав законодательный орган с намерением осуществлять законодательную власть либо в определённые сроки, либо при необходимости, когда какая-либо сила препятствует ему в том, что так необходимо для общества и в чём заключается безопасность и сохранение народа, народ имеет право силой отстранить его. Во всех государствах и условиях истинное средство против силы без полномочий — это противопоставить ей силу. Применение силы без разрешения всегда ставит того, кто ее применяет, в состояние войны как агрессора и делает его обязанным поступать с ним соответствующим образом.

§ 156. Право созывать и распускать законодательный орган, предоставленное исполнительной власти, не даёт исполнительной власти превосходства над ней, но является доверенным лицом, оказанным ей ради безопасности народа в случае, когда неопределённость и изменчивость человеческих дел не могут выдержать постоянного, установленного правила. Поскольку невозможно, чтобы первые создатели правительства благодаря какой-либо предусмотрительности были настолько хозяевами будущих событий, чтобы иметь возможность устанавливать столь точные сроки возобновления и продолжительность заседаний законодательного органа во все времена, которые точно отвечали бы всем потребностям государства, лучшим средством против этого недостатка было доверить это благоразумию того, кто всегда должен присутствовать и чьё дело — следить за общественным благом. Постоянные, частые заседания законодательного органа и продолжительные заседания без необходимой причины не могли не быть обременительными для народа и неизбежно со временем порождали бы более опасные неудобства. И всё же быстрое развитие событий иногда могло бы привести к необходимости их немедленной помощи; любая задержка с их созывом могла бы подвергнуть опасности общество; а иногда их дела могли быть настолько обширны, что ограниченное время их заседаний могло быть слишком коротким для их работы и лишать общество той пользы, которую они могли бы получить только от их зрелых размышлений. Что же можно было сделать в этом случае, чтобы предотвратить неизбежное для общества несчастье с той или иной стороны, установив определённые интервалы и сроки для заседаний и работы законодательного органа, как не доверить это благоразумию тех, кто, будучи на месте и будучи знакомым с положением дел, мог бы использовать эту прерогативу ради общественного блага? И где ещё это могло бы быть так хорошо передано, как не в руках того, кому доверено исполнение законов с той же целью? Таким образом, если предположить, что регулирование времени созыва и заседаний законодательного органа не было установлено первоначальной конституцией, то оно, естественно, перешло в руки исполнительной власти; не как произвольная власть, зависящая от его доброго желания, но с доверием, которое всегда должно было осуществлять её только для общественного блага, как того могли потребовать обстоятельства и изменения дел. Вопрос о том, что меньше всего неудобств – установленные сроки созыва, или свобода, предоставленная государю в созыве законодательного органа, или, возможно, сочетание того и другого, – здесь не моя задача, а лишь показать, что, хотя исполнительная власть может иметь прерогативу созывать и распускать такие заседания законодательного органа, тем не менее она от этого не превосходит его.

§ 157. Вещи этого мира находятся в таком постоянном движении, что ничто не остаётся долго в одном и том же состоянии. Так, люди, богатства, торговля, власть меняют своё положение; цветущие, могущественные города приходят в упадок и со временем оказываются заброшенными, безлюдными уголками, в то время как другие, не посещаемые места, превращаются в густонаселённые страны, полные богатств и жителей. Но вещи не всегда изменяются одинаково, и частный интерес часто поддерживает обычаи и привилегии, когда причины их возникновения исчезают, часто случается, что в правительствах, где часть законодательного органа состоит из представителей, избранных народом, со временем это представительство становится весьма неравным и несоразмерным тем причинам, на которых оно первоначально было установлено. К каким вопиющим нелепостям может привести следование обычаю, когда разум его оставил, мы можем убедиться, когда видим, как одно лишь название города, от которого остались лишь руины, где едва ли можно найти хоть один загон для овец или хотя бы одного пастуха, посылает на великое собрание законодателей столько же представителей, сколько целый многолюдный и богатый графство. Это приводит иностранцев в изумление, и каждый должен признать, что нужно средство; хотя большинство считает, что его трудно найти, поскольку конституция законодательного органа является изначальным и высшим актом общества, предшествующим всем позитивным законам в нём и всецело зависящим от народа, и никакая низшая сила не может его изменить. И поэтому народ, когда законодательный орган однажды сформирован, не имеет при таком правлении, о котором мы говорили, никакой власти действовать, пока оно существует, и это неудобство считается не поддающимся исправлению.

§ 158. Salus populi suprema lex, безусловно, является настолько справедливым и основополагающим правилом, что тот, кто искренне следует ему, не может опасно ошибаться. Поэтому, если исполнительная власть, имеющая право созыва законодательного органа, соблюдая скорее истинную пропорцию, чем способ представительства, регулирует не по старому обычаю, а по истинному разуму число членов во всех местах, имеющих право быть отдельно представленными, на что ни одна часть народа, как бы она ни была объединена, не может претендовать, кроме как пропорционально помощи, которую она оказывает обществу, то можно считать, что она создала не новый законодательный орган, а восстановила старый и истинный и исправила беспорядки, которые незаметно и неизбежно внесла последовательность времен; ибо, поскольку интерес и намерение народа заключаются в том, чтобы иметь справедливого и равноправного представителя, тот, кто приблизится к этому ближе всего, является несомненным другом и основателем правительства и не может не получить согласия и одобрения сообщества; Прерогатива – это не что иное, как власть в руках государя заботиться об общественном благе в тех случаях, которые, в зависимости от непредвиденных и неопределенных обстоятельств, не могут быть надежно предписаны определенными и неизменными законами. Всё, что делается явно ради блага народа и устанавливает правительство на его истинных основах, есть и всегда будет справедливой прерогативой. Право создавать новые корпорации и, следовательно, новых представителей предполагает, что со временем меры представительства могут измениться, и те, кто ранее не имел законного права быть представленными, теряют это право и становятся слишком незначительными для такой привилегии, которая прежде им обладала. На правительство влияет не изменение нынешнего состояния, которое, возможно, было вызвано коррупцией или упадком, а его тенденция вредить народу или угнетать его, а также создавать одну часть или партию, которая отличается от остальных и находится в неравном подчинении. Все, что нельзя не признать полезным для общества и народа в целом на основе справедливых и долгосрочных мер, всегда, когда это будет сделано, оправдает себя; и всякий раз, когда народ будет выбирать своих представителей на основе справедливых и, несомненно, равных мер, соответствующих первоначальной структуре правительства, не может быть сомнений, что это будет волей и действием общества, кто бы ни разрешил или ни предложил им это сделать.