КНИГА 2, ГЛАВА 11
Следует ли не допускать иностранцев в государственные учреждения?
Под иностранцами я подразумеваю не тех, кто всё ещё живёт в чужих странах под властью другого суверена, ибо никто не пригласит таких на государственную службу в другой стране, а тех лиц иностранного происхождения, которые прибыли в нашу страну и перевезли сюда свои товары и интересы. Я рассмотрю причины и законы, имеющие отношение к вопросу о том, могут ли такие лица занимать у нас почётные должности . Что касается разума, то, если они достаточно сведущи в языке, законах и обычаях, а также во всех делах государства, куда они переселились, я не вижу причин, по которым их следует отстранять от административных должностей. Тем не менее, многие авторитетные юристы запретили бы это, хотя и по причинам, которые мне не кажутся привлекательными. Они говорят, что следует предполагать большую любовь к государству от туземца, чем от иностранца. Но кто может сделать неблагоприятное предположение относительно человека, прибывшего в наше государство со своей семьёй, своим состоянием и всем остальным, и чьё всё благополучие зависит от благополучия государства? Человек вряд ли предпримет неправильные действия в государственных делах, если с разрушением государства будут уничтожены и его имущество и состояние. Но вы можете сказать, что разум и закон приглашают людей более богатых и знатных на государственные должности. Конечно, но, возможно, иностранец обладает этими качествами в большей степени, чем туземец. И если это так, я, безусловно, предпочту богатого иностранца высокого положения менее богатому туземцу более низкого положения. И у туземца нет причин жаловаться, если тот, кто превосходит его богатством и личными качествами, превосходит его в официальных почестях . Я признаю, что человек должен знать государство, чтобы правильно управлять государственными делами; но иностранцев часто считают более сведущими в этом виде знаний, чем туземцев, поскольку последние, как полагают, впитывают эти знания с молоком матери и отказываются от усердного применения, необходимого для приобретения политических знаний. Я бы не требовал ничего, кроме того, чтобы тот, кто служит магистратом, «будь то троянец или тириец», был человеком честным, усердным и искусным. Но в государствах, где иностранцам прямо запрещено занимать любые должности, отнюдь не верно, что избираются во всех отношениях подходящие местные жители. Более того, это настолько далеко от истины, что, если бы мы делали выбор в отношении предоставляемых им должностей, нам пришлось бы серьёзно рассмотреть должности, отнятые у них по причине их неспособности. До такой степени соображения, связанные с положением родителей и родственников, а также с политическим влиянием, вытеснили все другие факторы, влияющие на хорошее управление.
Однако я не допускал бы иностранцев на государственные должности без дискриминации, но разумно исключал бы тех, кто имел основания опасаться, что безопасность государства может оказаться под угрозой. И этот страх мог особенно возникнуть, когда одна нация угрожала свободам другой и пыталась захватить власть, используя государственные должности. Именно по этой причине в 1400 году жители Трира, признавшие добрые намерения Франции, тем не менее постановили, что французы и другие иностранцы не должны быть допущены к политическим должностям в городе, ибо они опасались, что их свобода окажется под угрозой. И, если говорить честно, именно поэтому Голландия и Зеландия добились от графов различных специальных актов, запрещающих иностранцам занимать политические должности; ведь принцы Бургундии и Австрии начали самовольно править в Голландии и Зеландии и назначали бургундцев и австрийцев на государственные должности, чтобы им было легче управлять. Эти провинции фактически не испытывали страха перед другими иностранцами, которые… Они могли бы заслуженно получить повышение в должности, но было решено запретить всем иностранцам посредством этих особых актов, потому что они оскорбили бы тех государей, от которых они требовали этих актов, если бы исключили только бургундов и австрийцев. Так и декрет жителей Трира, о котором я только что говорил, был изложен в общих чертах, чтобы избежать обид, хотя, по сути, он относился только к французам.
Итак, то, что причина, которую я назвал, была единственной причиной принятия этих актов против иностранцев, уже доказано историей тех времен. К этому я отношу пункт, которым Мария Бургундская запретила иностранцам высшие должности, включая шутэт , в разделе 4 законов, которые она дала Голландии и Зеландии 14 марта 1476 года. К этому я также отношу различные другие привилегии более раннего времени, которые перечислил Мерула. Но помимо этих общих положений существовали и до сих пор существуют некоторые специальные акты, которые магистраты городов добивались для себя, думая таким образом больше содействовать своим свободам. Согласно им, есть некоторые города, где даже не все граждане Голландии и Зеландии допускаются на должность магистрата или бургомистра, а только те, кто родился в данном городе, как говорит Плиний о городах Вифинии, или в определенном районе, или те, кто получил гражданство по браку или по сроку проживания. Существуют и другие виды особых привилегий, вырванных у графов молитвами или деньгами, посредством которых иностранцы полностью исключаются.
Эти акты имели определённую цель в то время, когда были приняты, но теперь у них её нет, хотя Голландия и Зеландия всё ещё применяют их. Ведь теперь нет страха перед иностранцами: бургунды, австрийцы и испанцы не строят заговоров против государства. И многие иностранцы не получили бы доступа к должностям, даже если бы законы об исключении были отменены, поскольку теперь, после смещения графов, граждане Голландии и Зеландии имеют собственную власть. И даже если бы многие были приняты, нам не пришлось бы их опасаться, поскольку теперь нет иностранного государя, который навязывал бы их государству в своих интересах или использовал бы их для революционной службы. И даже если бы их принимали без разбора, они не были бы все из одной страны, так что страх тех времён, что они могут сговориться в пользу одного государя, теперь исчез. Ибо губернаторы, подобно графам прежних времён, угрожали свободам государства и даже использовали иностранцев для этих махинаций, и их влияние было таково, что им часто тщетно противостояли законы страны.
Более того, я никоим образом не одобряю ту часть указа, согласно которой жители Трира отстранили французов от должностей, которые они занимали на момент принятия указа. В должности можно справедливо отказать по закону, но однажды полученная должность не может быть справедливо отнята без какого-либо обвинения. Траян в своём рескрипте Плинию избрал более великодушное основание ради общественного блага, постановив, что он не должен изгонять иностранцев из сената Вифинского государства, даже если они были назначены незаконно. Точно так же Карл V в дарственной грамоте, дарованной Голландии 7 мая 1555 года, постановил, что занимавшие тогда должности не должны быть отстранены, в то же время, как я сейчас объясню, он запретил иностранцам определённых сословий занимать государственные должности в Голландии. Голландия также проявила большую щедрость: когда в 1658 году Сословия решили, что синдики, секретари и другие должностные лица, которых города нанимали на собрания Сословий, не должны быть иностранцами, они, тем не менее, подтвердили, что иностранцы, занимавшие в то время любую из этих должностей, могут их сохранить (раздел 7 указа Сословий Голландии от 14 мая 1658 года). Кстати, стоит отметить, что этот указ относится только к «синдикам, секретарям и должностным лицам городов», если цитировать слова раздела I; но как быть с синдиком, одним или несколькими секретарями и другими должностными лицами Сословий? Несомненно, существует столь же веская, если не более веская, причина для исключения иностранцев из этих должностей. Но, как я уже сказал, такой причины нет, ведь Барневельдт, безусловно, исполнял обязанности синдика не хуже, чем кто-либо другой.
Однако общие законы об исключении, распространявшиеся на всех иностранцев, впоследствии потеряли популярность даже у голландцев; более строгие положения были изменены, и был принят принцип возмездия. По просьбе голландских сословий Карл V 7 мая 1555 года издал указ, согласно которому ни один человек, родившийся за пределами Голландии, в любой стране, куда голландцы не допускаются, и ни один человек, родившийся за пределами Нидерландов или не владеющий голландским языком, не должен быть допущен к какой-либо политической должности в Голландии, за исключением губернатора или рыцаря ордена Золотого руна. Этот акт Филипп II, король Испании, подтвердил 17 декабря 1556 года. Итак, иностранцы не допускаются, но по принципу возмездия все голландцы допускаются в Нидерланды, а австрийцы и испанцы, которых тогда боялись, по-прежнему не допускаются вместе со всеми другими иностранцами, так что допускаются только голландцы. Более того, сколь бы ни были здравы доводы, исключающие иностранцев лишь в той мере, в какой они представляют опасность, справедливо исключать по причине иностранного происхождения людей из стран, где наши граждане не допускаются к государственной службе по закону или национальному обычаю. Этот принцип сохраняется в постановлении Голландского сената от 19 апреля 1631 года и во многих других, которые я нашёл, перебирая постановления сената. По этому вопросу высказываются также Гроций и Грёневеген, но последний небрежен и не ссылается на свои источники.
Следовательно, иностранцы из стран, где голландцы не являются исключением, допускаются к должностям в Голландии. Это можно считать законом, за двумя исключениями. Во-первых, мы должны сделать исключение для синдиков и секретарей, которых городские магистраты принимают на собрания сословий, поскольку они, если являются иностранцами, не допускаются к должностям вышеупомянутым указом 1658 года; и не имеет значения, где они родились, или являются ли голландцы не допущены к должностям в стране их рождения. Второе исключение вытекает из различных привилегий городов, о которых я кратко упомянул выше. Сословия не имеют права отменять эти привилегии, хотя графы могли бы их отнять. Учитывая, что эти пожалования исключают из должностей магистрата или бургомистра всех мужчин, не родившихся в определённом районе Голландии или в данном городе, из этого, несомненно, следует, что иностранец не допущен к должностям, даже если он родился в стране, где голландцы не являются исключением. Ибо тот общий закон, основанный на принципе возмездия, который позднее приняли голландские штаты, не мог отменить прежних привилегий городов, что подтверждается как разумом, так и утверждением Юстиниана.
Что же сказать о тех, для кого голландские сословия отменяют ограничения, связанные с иностранным происхождением, выдавая им документы, называемые грамотами о натурализации? Голландцы пишут, что эти документы в своей простой форме не дают ничего, кроме привилегий простого подданного, так что иностранцы тем самым становятся подданными наших законов и получают право на торговлю, но не допускают их к должностям, если только не будет специально сделано соответствующее заявление. Подобные документы выдаются очень часто, но cui bono? как сказал бы Кассий. Мне кажется, они малоценны, если принять во внимание только что упомянутые мною законы. Если эти документы в своей простой форме не предоставляют ничего, кроме положения подданного и права на торговлю, то, конечно, любой иностранец или чужеземец получает их, когда его принимает в качестве гражданина магистрат города, в котором он поселился. И магистраты различных городов постоянно принимают любого чужеземца или чужеземца таким образом. Следовательно, для этого нет необходимости в специальном пожаловании со стороны сословий. Если документ выдаётся, предоставляющий право занимать государственную должность, он будет иметь для этой цели ценность, но иностранцы могут получить её и без этих документов, при условии, что они родились в стране, где наши граждане не лишены права занимать государственную должность. И если вы утверждаете, что особые привилегии определённых городов исключают тех, кто не родился там или в определённом определённом районе, я признаю и это, но эти документы о натурализации не могут предоставлять иностранцам большие права, чем те, которые предоставляются голландцам, не рождённым в определённых местах. Следовательно, уставы городов, исключающие голландцев, также исключают иностранцев, поскольку не цель и не компетенция штатов игнорировать уставы городов, выдавая документы о натурализации. Если я правильно понимаю, эти документы в своей простой форме не дают ничего такого, чего не могли бы дать магистраты; однако, если они предоставляются с правом занимать государственную должность, они полезны при двух различных обстоятельствах: во-первых, они могут допускать к государственной должности иностранцев, родившихся в странах, где наши граждане лишены права занимать государственную должность, поскольку штаты могут допускать исключения из своих собственных законов; во-вторых, синдики и секретари, отстранённые от должности этим указом 1658 года по причине их принадлежности к иностранному государству, могут сохранить свою должность, предоставив один из этих документов. Мне не удалось выяснить, приносят ли они какую-либо пользу для получения должности, но я заметил, что чаще всего нет никакой реальной причины требовать эти дипломы, и неправильно предоставлять в качестве благодеяния то , что предусмотрено законом. У меня есть много примеров, которые я мог бы привести в качестве доказательства, но вряд ли стоит этого.