ГЛАВА 11
Как восстановить Демократическую Республику
«Приказать политическим машинам покончить с коррупцией, чтобы спасти правительство, — значит призвать их отказаться от того, что, по их мнению, делает правительство достойным спасения».
Анон

«Никакая система правления... никогда не сможет претендовать на достижение своей законной цели в отрыве от личного характера людей или на замену необходимости индивидуальной добродетели и энергии».
Гроте

«Прочность свободы в наибольшей степени обязана своей надежностью постоянному подозрению народа».
Халлам

«В самом деле, ничто не покажется более несомненным при любом разумном рассмотрении этого вопроса, чем то, что каждое правительство должно иметь свою администрацию, соответствующую его законодательной власти».
Берк

«Самый дальновидный государственный деятель не будет настолько доверять собственным опасениям, чтобы отказаться от надежды на возрождение институтов, в которых он родился. Он решит, что справедливость должна восторжествовать ... Конституции никогда не рушатся, пока они не вынесут сами себе приговор».
Фруд

Ни один народ в истории не полагался так безоговорочно на создание законов, создание конституций и защиту жизни и собственности через суды, как американский народ. Наш народ поистине вне себя от веры в эффективность закона для исправления зла. Конгресс ежегодно принимает три-четыре тысячи законов, а законодательные собрания штатов добавляют ещё около двадцати пяти тысяч страниц. Мы позволяем политическим боссам выбирать для наших избирателей членов ассамблеи, сенаторов и судей; затем мы делаем свой выбор среди их кандидатов, уходим домой с избирательных участков и настолько заняты своими делами, что не остается никого, кто мог бы следить за избранниками. Мы глубоко ошибаемся, полагая, что зло допускает немедленные и радикальные меры законодательного характера. «Если вы сделаете то или это», — говорим мы, — «беда будет предотвращена». Никакой свод законов, каким бы хорошим он ни был, не обеспечит хорошего правительства, если он не будет применяться честно и разумно, и если ответственные за такое применение не будут постоянно нести строгую ответственность за злоупотребления. Больное место нашего правительства именно здесь: действительно ли народ желает хорошего правительства? Достаточно ли у наших граждан общественной добродетели, чтобы требовать и ценить хорошее правительство? Если законодательный орган принимает плохой закон , его можно отменить, если Конституция несовершенна, её можно изменить, но если «сам народ не обладает общественным духом, то лекарства нет».
Невозможно устранить существующие злоупотребления или внести поправки в нашу Конституцию, чтобы привести её в соответствие с нашим временем и требованиями, если только люди действительно не поверят в опасность существующих условий. Единственный способ сохранить свободу правительства — это чтобы каждый человек предположил, что правительство неправо, и это предположение будет удерживать его от хорошего поведения. Мы должны возненавидеть нынешнее положение и возжелать чего-то лучшего, прежде чем произойдут великие перемены. Нас так долго кормили сравнениями нашего собственного возвышенного положения с угнетением европейцев, нас воспитывали в таком уважении к нашей Конституции, что мы достигли состояния оптимистичного оптимизма, когда худшие периоды нашей жизни многими воспринимаются как свидетельство нашего превосходства. Когда люди обретают спокойную уверенность в том, что закон и социальная справедливость, сохранение государства и все подобные вопросы гарантированы им на все времена конституцией, и что все, что им нужно сделать, — это сесть на конституционный корабль и посвятить все свое внимание частным делам, их необходимо потрясти, дав им понять, что их свободы находятся в опасности, и что их оптимизм является искушением для политиков злоупотребить их доверием.
Политический партизан никогда не критикует. Он и его соратники всегда заняты прикрытием язв своей партии. Народу нужна большая группа бесстрашных людей, которые не просят у правительства никаких поблажек, готовых открыто задавать неприятные вопросы, высказывать неудобную правду, обличать злоупотребления и критиковать тех, кто стоит за этими злоупотреблениями. Народ может предпочитать свободное правительство и всё же не в состоянии приложить необходимые усилия для его сохранения. В глубине души американец склонен всегда избегать неприятностей и экономить время. Если американец и англичанин путешествуют вместе по Европе, и кэбмен, гид или хозяин отеля попытается вымогать у них деньги, англичанин скажет: «Я не буду платить; я поборюсь с ним». Но американец посоветует: «Если мы попытаемся побороться с ним, это задержит нас здесь на неделю, а мы не можем себе этого позволить; давайте заплатим ему». Один метод уничтожает злоупотребления любой ценой, как только они появляются, другой позволяет злу разрастаться и разрастаться, пока оно не станет частью самой жизни правительства и не должно быть в конце концов выкорчевано, если вообще должно быть выкорчевано, с корнем.
Голдвин Смит рассказывает нам265, что когда тело Вильгельма Завоевателя опускали в могилу, Асселин Фицтартур , частное лицо, выступил вперед и запретил захоронение, заявив, что земля принадлежит ему и что он был несправедливо ее лишен. Ему пообещали полную стоимость его земли и разрешили продолжить захоронение. Здесь мы видим тот дух сопротивления нарушению чьих-либо прав, который сохранил право собственности и свободу среди людей. Нет такого понятия, как личность, защищающая свои права, если он не готов настаивать на них в любое время; и нет такого понятия, как народ, защищающий свои права, если он не готов бороться за них в любое время. Когда вы можете ударить человека по лицу, и он не проявит искорки негодования, вы можете спокойно отстранить его от должности как негодного гражданина; и когда человек может видеть жестокую несправедливость, совершенную в суде или в обществе, и не возмущаться этим, он всегда является негодным гражданином. «Более двух тысяч лет назад один мудрец, — сказал Джордж Элиот, — когда его спросили, что больше всего способствует уменьшению несправедливости, ответил, что каждый наблюдатель должен испытывать такое же негодование по поводу несправедливости, как если бы он сам был пострадавшим».
Всеобъемлющая причина нынешних условий кроется в нашей изнурительной борьбе за богатство и в коммерческом духе наших соотечественников. В 1883 году Эндрю Д. Уайт в своей благородной речи «Послание девятнадцатого века двадцатому», произнесённой на встрече выпускников в Нью-Хейвене, указал на эту опасность и рекомендовал развивать другие важные элементы цивилизации, чтобы сдержать коммерческий дух, сказав: «Величайшая задача, которую предстоит выполнить грядущему столетию в этой стране, — это создать аристократию мысли и чувства, которая сможет противостоять аристократии меркантилизма. Я бы всё чаще и чаще обращался к каждому молодому человеку, чувствующему в себе способность совершать добрые или великие дела в любой из этих высших сфер, с призывом посвятить им свои силы как священному долгу, независимо от того, насколько сильно его влечет меркантильный или деловой дух. Я бы проповедовал эту идею с самого начала и до конца … » Пороки коммерциализма, сравнительно незначительные, когда мистер Уайт произносил эти слова, с тех пор множатся с безумной скоростью. Неспособность разбогатеть — непростительный грех нашей страны. Богатство создает человека; без него никто не может считаться ни великим, ни почитаемым.
История не знает ни одной страны, где народ поддался такому коммерциализму, который сохранил бы его свободы на сколько-нибудь продолжительное время. Причина этого в том, что, когда народом овладевает такая всепоглощающая страсть, она поглощает все остальные силы и разрастается за счёт того, чем питается, пока не исчерпает гуманистические добродетели и свободолюбивые добродетели людей. Искусство, литература, культура, религия – всё это испытывает его давление и в конце концов поддаётся его господствующему духу. Материалистический дух наших дней атрофирует умы, совесть и воображение людей. Дух поэзии, красота мифологии и прелести искусства – всё это отодвигается на задний план этой торжествующей силой. Нам нужно вернуться на пятьдесят лет назад, чтобы достичь того времени, когда подавляющее большинство наших граждан восхищалось поэтами, ораторами, философами, романистами и историками. Клей, Уэбстер или Кэлхун в Сенате Соединённых Штатов были предметом восхищения народа. У Эмерсона, Брайанта, Лоуэлла, Холмса, Уиттьера были сотни тысяч поклонников. Затем появился миллионер, который разбрасывал свои деньги на благотворительность, покупал газеты, финансировал избирательные кампании, подкупал законодателей, превратил всю политическую жизнь в бизнес, и всё изменилось.
После битвы при Фермопилах Ксеркс, двигавший свои войска на юг, получил заверение от грека Мардония , что пелопоннесцы даже в этот момент были заняты празднованием Олимпийских игр.
«Какую награду получит победитель?» — спросил он. Услышав ответ, что наградой будет всего лишь венок из дикой оливы, родственник Ксеркса, присутствовавший при нём, как говорят, воскликнул: «Боже мой! Мардоний , что это за люди, с которыми ты повёл нас сражаться! Люди, которые борются не за деньги, а за честь!» Сегодня люди борются не за честь, потому что, если они достигают чести без богатства, они ничего не стоят. Стальной король, нефтяной король, железнодорожный король, король скотоводства, король горнодобывающей промышленности привлекают и поглощают внимание народа. Газетные колонки полны сообщений об их деяниях, потому что мы преклоняемся перед богатством, а значит, преклоняемся перед теми, кто им владеет.
Если мы хотим обуздать власть организованного и беспринципного богатства над правительством, один из способов — изменить наши личные представления о добре и зле, а также наши социальные обычаи, и через это повлиять на общественное мнение. Эта идея была превосходно сформулирована Джоном Шарпом Уильямсом в Палате представителей в 1905 году, когда он сказал: «Общественное мнение в административных и финансовых кругах — это среда, в которой живет человек, и проблема в самом общественном мнении. Проблема в американском народе. В глубине души, да поможет нам Бог, почти все мы в какой-то степени уважаем и завидуем человеку, который «финансировал» пятьсот тысяч долларов. Мы подобны снобу Теккерея, который воскликнул: «Я горячо люблю лорда»... Если бы каждый член этой Палаты сегодня вечером получил приглашение отобедать с Маккарди или Макколлом, девять десятых из вас цинично спросили бы: «Хорошее ли вино? Хорошо ли он жарит уток?» И вы бы пошли, большинство из вас». Мы выступаем против хищных трестов, но завидуем богатству людей, состоящих в этих трестах. Мы имеем с ними дело, льстим им и отказываемся относиться к их преступлениям так же, как к преступлениям бедняков. Поскольку мы сделали деньги своим богом , мы не ждём, когда наши сыновья прославятся учёностью или красноречием, но все мы надеемся увидеть их обеспеченными. «Ни один дом, — говорит мистер Ллойд в своей книге «Богатство против Содружества», — настолько низок, что не может надеяться, что из его птенцов вырастет кривая лапа, которая сделает его миллионером».
Коммерциализм настолько овладел нашим народом, что мы не ценим служение тех, кто трудится на благо общества, не ожидая от этого никакой выгоды. Обычный законодательный комитет представляет общественное мнение, и его члены всегда с большим вниманием выслушают делового человека, каким бы сомнительным он ни был, чем гражданина, который никоим образом не стремится к достижению своих собственных интересов. Мы преклоняемся перед бизнесом и его успехом, и вся наша теория законодательства заключается в том, чтобы дать определенному человеку или группе людей – полицейским, пожарным, профсоюзным организациям, трестам, железнодорожникам – определенные преимущества посредством законов. Наши законодатели мало заботятся об основной массе народа, потому что он неорганизован. Их мало волнуют слова человека, представляющего неорганизованное общественное мнение. Законодательство направлено на обеспечение безопасности частной собственности, а не на защиту личных прав и свобод. Законодательный комитет считает юриста, представляющего крупный трест или корпорацию, великим человеком, в то время как человек, посвятивший всю свою жизнь изучению истории, политических проблем и стратегий, если он не представляет никакого треста или организованной партии, считается незначительным.
Мы удивляемся, почему наш век не рождает таких государственных деятелей и ораторов, как шестьдесят или семьдесят лет назад. Он бы их рождал, если бы их ценили. В эпоху Перикла, когда все афинские государственные деятели собирались на народное собрание и решали государственные дела, великие люди выходили на первый план. Перикл в своей знаменитой надгробной речи над тремястами погибшими при Фермопилах, согласно Фукидиду, объяснил причину этого. Он сказал: «Мы называем человека, не заботящегося об общественном благе, никчемным занудой, а не просто безобидным гражданином… ибо все граждане разделяют общественные тяготы и вольны высказывать своё мнение по общественным делам». Век свободы — это всегда век признания высокого общественного служения и добросовестного поведения государственных деятелей.
После Войны за независимость Вашингтон обратил внимание на улучшение связей между различными частями штата Вирджиния, и особенно между Вирджинией, Мэрилендом и Западом. «В 1785 году, — пишет Джон Фиск, — он стал президентом компании по расширению судоходства по рекам Потомак и Джеймс, и законодательный орган Вирджинии принял закон, предоставляющий ему сто пятьдесят акций компании в качестве свидетельства их „признания его беспримерных заслуг“. Но Вашингтон отказался от свидетельства и отказался от какой-либо оплаты за свои услуги, поскольку хотел пробудить в людях политическую значимость этого предприятия и считал, что его слова будут иметь больший вес, если станет известно, что он не преследует корыстных целей». Какой благородный пример для некоторых наших современных общественных деятелей, которые ничего не делают, если это не принесет им никакой выгоды. Аристид, назначенный главным сборщиком дани в Греции, которую каждое государство должно было платить против варваров, «был беден, когда приступил к делу; и ещё беднее, когда закончил». Генри Уоттерсон в книге «Жизненные компромиссы» пишет: «Диоген, ища честного человека, мог бы в истории Ирландского союза наткнуться на аналогичный случай в лице бедняги Хасси Берга, который отказался от всего золота, которое могла предложить ему Англия, покинул округ Килмейнхем, от которого он избирался и который британское министерство гарантировало ему пожизненно, проголосовал против законопроекта, лишавшего его страну свободы, и был найден мёртвым в постели с шестипенсовиком на каминной полке и бумагой, на которой было нацарапано: „Ирландия навеки, и будь проклят Килмейнхем“».
Разве такая добродетель не заслуживает большего почитания людей в сто раз, чем накопления миллионера? С состояниями миллионеров не связано бессмертной славы. Скоро, очень скоро все достижения этих людей будут забыты. Римская империя в эпоху своего величия обладала многими людьми с состояниями, почти такими же огромными, как у нынешних. Историк тех дней описывает их колесницы, стремительно несущиеся по улицам Рима, разрывая на своем пути мостовые. Вероятно, ни один человек из миллиона не сможет назвать имя одного из этих великих миллионеров Древнего Рима. То же самое произойдет и с нашими мультимиллионерами через две тысячи лет, в то время как память об Аврааме Линкольне, умершем в бедности, но совершившем столь чудесные дела для своих собратьев, будет жить, традиция умножая его заслуги, его слава не подвержена изменениям и тлению, и она бессмертна, как любовь к свободе.
Именно права человека привлекали внимание политических мыслителей и народа во времена Декларации независимости. В то время люди так много страдали из-за притеснений правящих классов, что с подозрением относились к власти и правительству. Современный политик знает людей и умеет использовать их слабости. Он ищет их мелкие обиды и удовлетворяет их, одновременно назначая законодателей, губернаторов и судей, которые будут проводить в жизнь политику тех, кто финансирует избирательные кампании и тем самым навлекает на народ большие обиды. Патриотизм, который принесет результаты сегодня, должен проистекать из тщательного изучения наших институтов и быть полон энтузиазма в отношении большей свободы для масс человечества. Если человечество хочет принадлежать самому себе, а не произвольной власти, оно должно уничтожить власть властителя. Если народ этой страны хочет вернуться к своим собственным правам, мы должны перестать терпеть обман, который всегда так сильно влиял на американский народ. Мы должны покончить с политическим обманом и шарлатанством, которые, наряду с новыми и странными религиями, процветают в нашей стране.
Разрушение общественной добродетели происходит скорее из-за тяжёлых условий жизни, чем по какой-либо другой причине. В других странах мужчины привыкли выходить на пенсию в среднем возрасте, и это даёт им возможность, имея свободное время, изучать государственное устройство и общественные дела. В нашей стране наблюдается тенденция к переезду множества молодых людей из сельской местности в города. Там стоимость жизни настолько высока, а возможности для продвижения настолько ограничены, что все их силы тратятся на само зарабатывание на жизнь, и они, естественно, становятся плохими гражданами. Пока тресты, благодаря высоким ценам, могут покрывать заработную плату и заставлять людей работать до конца жизни, чтобы прокормить себя и свои семьи, они могут управлять государством так же, как и раньше. Люди должны удовлетворить свои физические потребности, прежде чем смогут задуматься о своих политических правах. Правительство, которое позволяет объединениям корпораций настолько завышать стоимость жизни, что людям приходится напрягать все силы, чтобы заботиться о себе и своих семьях, не имеет никаких шансов на улучшение. Свободное правительство не может быть восстановлено в этой стране, пока не будут отменены монополии, особые привилегии, законы, регулирующие роскошь, и ограничения торговли. Промышленная свобода должна наступить раньше политической свободы.
И условия не улучшатся, пока в умах людей царит пагубное заблуждение, будто при избрании государственных служащих задача решения общественных вопросов лежит на них. Наш президент, наш губернатор, наши конгрессмены, наши члены законодательного собрания никогда не смогут правильно решить общественные вопросы, если за ними не будет стоять энергичное общественное мнение, требующее принятия определённой линии поведения. Гражданин, пытающийся уклониться от ответственности, заявляя, что он выполнил свой долг, избрав достойного человека, мало знает, какие силы постоянно пытаются повлиять на действия своих государственных служащих. Эти самозваные политики много говорят о дорогом народе, но больше всего они боятся реального выражения общественного мнения. Успокаивать народ, отвлекать его внимание от зловещих сил, стоящих за правительством, скрывать свои действия за дверями законодательных комитетов – вот высокое искусство современного политика. Если бы народ знал истинное положение дел и понимал, к каким целям он стремится, мы бы чуть не совершили революцию.
Весь вопрос о восстановлении демократического правления сводится к единственной проблеме: как народ может контролировать государственных служащих ради общественного блага, вместо того чтобы позволять им контролироваться коалициями ради выгоды этих коалиций. Президент Кливленд в своей инаугурационной речи сформулировал всю проблему в двух-трёх предложениях: «Каждый ваш избиратель, как и ваш главный судья, пользуясь той же высокой санкцией, хотя и в другой сфере, пользуется общественным доверием. Но это ещё не всё. Каждый гражданин обязан перед страной бдительно следить и внимательно следить за своими государственными служащими, а также справедливо и разумно оценивать их преданность и полезность. Так воля народа находит своё отражение во всей структуре нашего гражданского устройства – муниципального, регионального и федерального; и это цена нашей свободы и вдохновение нашей веры в республику». Гражданин, который сторонится государственных дел, должен быть осуждён всеми. Заинтересовать людей в обсуждении общественных дел и сделать это обсуждение широким и искренним – единственный действенный способ восстановить демократическое правление. Никакие поправки к структуре нашего правительства и никакие законы, принимаемые законодательными органами, не помогут в проведении подлинной реформы в нашей стране, если не изменится наше исполнение гражданских обязанностей, если мы все не уверуем в то, что каждому из нас в отдельности оказано доверие, и если безумная страсть к коммерческой жизни не утихнет как можно скорее.
Теперь я попытаюсь поочередно указать на некоторые изменения в законах и нашей Конституции, которые будут способствовать улучшению государственного управления. Первый шаг, который должен сделать народ Соединенных Штатов, – это созвать конвент через свои законодательные органы в двух третях штатов для внесения поправок в Конституцию Соединенных Штатов. Эта Конституция – самый недемократичный инструмент, какой только можно найти в любой стране мира сегодня. Условия внесения поправок настолько сложны, что сделать их невозможными, если только люди не будут глубоко взволнованы существующим положением дел. Конституции штатов неоднократно изменялись в соответствии с условиями современной жизни. Конституция Соединенных Штатов, после первых десяти поправок, внесенных во время ее принятия, была изменена дважды, и в течение более шестидесяти лет после этого в нее не вносилось никаких поправок. Сегодняшняя узурпация власти в правительстве во многом является результатом жесткости положений Конституции и большой сложности ее внесения. Президент настойчиво настаивает на предоставлении федеральному правительству дополнительных полномочий, а его государственный секретарь заявляет, что, если штаты не будут действовать должным образом, методы толкования этих дополнительных полномочий будут отданы на откуп федеральному правительству. «Недавно уважаемый сотрудник Министерства юстиции, — говорит г-н Пол Фуллер, — приехавший в Нью-Йорк поработать по специальности, некоторое время назад заявил собравшимся торговцам, что Верховный суд — это постоянно действующий съезд для внесения поправок в Конституцию».266
В течение шестидесяти лет Конгресс, с его закрытыми комитетами, каждый член которых стремится добиться принятия как можно большего числа пенсионных законопроектов и частных законопроектов, затрагивающих его округ, присваивал сотни миллионов долларов народных денег, на что Конституция не давала ни малейшего права. Не пора ли народу положить этому конец? Способ сделать это — развеять все сомнения относительно положений Конституции, воплотив волю народа сегодня в изменённой Конституции. Этого невозможно добиться одной поправкой. Единственный способ остановить узурпацию — пересмотреть всю Конституцию, а это невозможно сделать до тех пор, пока право вносить поправки не станет менее трудным. Пусть народ приложит все усилия и изменит метод внесения поправок, чтобы законодательные органы одной трети штатов могли предлагать поправки, а большинство избирателей в большинстве штатов могли их одобрить.
«Вся схема американской Конституции, — говорит г-н Брайс, — имеет тенденцию ставить стабильность выше деятельности и приносить в жертву производительную энергию создаваемых ею органов ради их способности сопротивляться изменениям в общей структуре правительства».267 Целью конституции в демократической форме правления должно быть предоставление возможности большинству избирателей максимально свободно и прямо высказывать своё мнение по общественным вопросам. Наша Конституция сдерживает и подавляет народный контроль, делая невозможным истинное партийное управление. В результате сегодня партиями управляет очень немногие люди, и они контролируют их в основном в частных интересах, финансирующих политические кампании.
Вашингтон стремился к тому, чтобы его администрация представляла весь народ, и считал, что для этого в его кабинете должны быть представители обеих партий. Поэтому он назначил Джефферсона, лидера антифедералистов, государственным секретарем, а Гамильтона, лидера федералистов, министром финансов. Он счёл невозможным управлять страной с людьми, чьи взгляды столь радикально отличались. Вильгельм III, король Англии, сформировал своё первое министерство из представителей обеих политических партий, что привело к конфликтам с обеими. Но между 1693 и 1696 годами он распустил тори и передал управление государством вигам, имевшим большинство в Палате общин. С тех пор министр избирался из представителей той партии, которая имела большинство в Палате общин, и эта правящая партия несла ответственность перед народом за свои действия. Лидеры правящей партии имели привычку формулировать правительственные меры, представляемые на утверждение Палате общин, и им приходилось нести ответственность за их обоснованность. Эти меры всесторонне обсуждались в Палате, и в результате ежегодно принималось сравнительно мало законов, носящих общий характер и затрагивающих интересы всего народа.
У нас Палата представителей может быть демократической, а Сенат и президент – республиканскими. Такое положение вещей существовало на протяжении значительной части времени со времён Гражданской войны. В таких условиях ни одна из партий не несёт ответственности за законодательство. Именно в таких условиях возникла система комитетов; буквально сотни тысяч частных законопроектов и законопроектов, предоставляющих особые привилегии, были тайно проведены через комитеты, а затем «застряли» в Палате представителей в последние дни сессии. Миллиарды долларов народных денег были присвоены на цели, не предусмотренные Конституцией, или, если это было оправдано Конституцией, на цели, не имеющие ни малейшего значения.
Эти условия можно было бы исправить, предоставив большинство в Палате представителей верховным органом в вопросах законотворчества и предоставив Сенату право отлагательного вето только при условии повторного принятия отклоненной законопроекта Палатой. Комитет по ассигнованиям и Комитет по путям и средствам следует объединить в один большой комитет, которому будет поручен контроль как над объемом собранных доходов, так и над объемом ассигнований. Законом Конгресса или, при необходимости, поправкой к Конституции следует предусмотреть, чтобы глава каждого из основных правительственных ведомств занимал место в зале заседаний Палаты представителей и присутствовал не реже одного раза в неделю при открытии заседаний Палаты, чтобы информировать о потребностях своих ведомств и отвечать на вопросы членов Палаты.
В 1881 году был назначен специальный комитет Сената США для рассмотрения законопроекта, предусматривающего возможность для главного должностного лица каждого исполнительного департамента занимать место в зале заседаний Сената и Палаты представителей. В состав комитета вошли Джордж Х. Пендлтон, Уильям Б. Эллисон, Дэниел У. Вурхиз, Джеймс Г. Блейн, М. К. Батлер, Джон Дж. Ингаллс, О. Х. Платт и Дж. Т. Парли.268 Отчет этого комитета, принятый единогласно, включал предложенный законопроект, предусматривающий это изменение.269. Согласно нашей действующей Конституции, ведомства правительства полностью отделены от законодательного корпуса, и тем не менее, потребности законодательства лучше всего известны главам ведомств. Министры парламентских правительств сегодня являются главами ведомств и не только обязаны присутствовать в народной палате законодательного органа, но и избираются из числа членов этой палаты. Отделение Палаты представителей и Сената от глав ведомств, каждый из которых работает независимо для достижения общей цели, полностью противоречит современным парламентским идеям.
Необходимо разработать меры, чтобы остановить пятнадцать тысяч законопроектов, поступающих в Палату представителей за одну сессию Конгресса. Три четверти этих законопроектов никогда бы не появились, если бы мы приняли современную парламентскую систему правления, при которой министерство, представляющее правящую партию, готовит законопроекты и ограничивает их внесение. Открытое публичное обсуждение предлагаемых законопроектов в Палате представителей практически прекратилось, и конгрессмен, не имея возможности добиться известности, довольствуется тем, что занимает пост в как можно более влиятельном комитете и снискает расположение своих избирателей, добиваясь для них принятия частных законов и специальных законов. Эти меры почти никогда не обсуждаются в открытых палатах, они просто предоставляются каждому члену, чтобы помочь ему обеспечить поддержку в своем округе. В результате у нас самое расточительное правительство в мире. Один только наш законопроект о реках и гаванях, принятый на последней сессии Конгресса, превысил все расходы правительства до 1860 года. Конгресс и президент потратили около 2 миллиардов долларов из народных средств в пятьдесят девятом Конгрессе, что по крайней мере на миллиард больше, чем предполагалось. Чтобы остановить эти огромные расходы, необходимо обеспечить, чтобы Конгресс не принимал никаких законов о частных пенсиях или каких-либо других специальных законов. Требования о выплате пенсий могут быть урегулированы Комиссаром по пенсиям. Другие требования к правительству должны быть урегулированы Судом по претензиям. Законодательство общего характера должно разрабатываться и свободно обсуждаться в открытой палате, а самодержавные полномочия спикера, о которых мы говорили, должны быть отменены.
Истинный критерий хорошей конституции заключается в том, что она позволяет голосу народа легко отражаться в законодательстве, и что она стимулирует и поддерживает политическую активность народа. Наша Конституция этого не допускает. Всякий раз, когда большинство народа может легко навязать правительству свою волю, у нас будет правление народа. При нашей нынешней конституции республиканцы и демократы немного ссорятся в открытом зале, а затем потворствуют и сговариваются за дверями комитетов, помогая друг другу принимать всевозможные специальные и частные законопроекты, требующие расточительных трат народных средств. Отражение воли народа возможно только посредством настоящего партийного правления, которого в этой стране нет. Идеи рядового демократа или республиканца в Конгрессе по общественным вопросам туманны и неопределенны. В этой стране нам нужны партии, борющиеся за принципы, а не за грабеж. Больше, чем военные или военно-морские академии, нам нужны школы, где люди могут узнать что-то о конституционном праве, международном праве, политической экономии и принципах государственного управления. У обычного конгрессмена множество непроверенных убеждений, основанных на сильных чувствах, и он поддерживает их с полной уверенностью, но редко он является экспертом в знании государственного управления и общественных вопросов. Когда же в нашей стране наступит время, когда большая группа людей, как в Англии, сможет и захочет посвятить тридцать или сорок лет изучению общественных вопросов с истинной преданностью общественному благосостоянию и без какой-либо другой награды, кроме одобрения своих соотечественников? В других странах люди, рожденные в богатстве, приходят в мир, окруженные традициями общественного служения. У нас единственное стремление, которое наши богатые молодые люди, похоже, выносят из колледжа, — это зарабатывать больше денег, чем их отцы, и жить более роскошно.
Политика как ремесло была проклятием Соединённых Штатов со времён Гражданской войны и будет оставаться таковой до тех пор, пока в Палате представителей не появится новая плеяда людей с новыми представлениями о своих обязанностях перед соотечественниками. Демократия никогда не станет сильной, пока у неё не будет не только мнения по общественным вопросам, но и возможности воплощать эти мнения в законодательстве. Партийное правительство в нашей стране останется проклятием, которым она была долгие годы, пока наше правительство не будет устроено таким образом, что партийные принципы, отражающие различные мнения народа, получат возможность публичного обсуждения, прежде чем будут воплощены в законодательстве. Партийное правительство будет существовать лишь на поверхности, пока общественная жизнь и действия членов Конгресса будут скрыты за дверями секретного комитета. Коррупция будет находить в этих комитетах всё больше и больше своего надёжного убежища, и узурпация власти будет продолжаться, пока вся система управления не будет перестроена на основе, позволяющей народу знать, что происходит.
Если народ желает избавиться от власти небольшой группы людей, контролирующих тресты и железные дороги в этой стране, пусть он положит конец подобному правлению. Пусть всё, что происходит в их публичных собраниях, делается открыто. Пусть они настаивают на полной отмене этих десятков тысяч частных законопроектов. Пусть у них будет возможность узнать, чем занимается их представитель, а затем пусть они дадут ему отпор всякий раз, когда он ошибается. Это единственная надежда на существование чего-то, похожего на свободное правительство. Только когда политическая партия, находящаяся у власти, вынуждена взять на себя все ошибки правительства и стать объектом всей критики в его адрес, тогда и возникает такая вещь, как ответственность партии. Сегодня народ мало знает о своих представителях. Они выбирают их за то, что они хорошие ребята, и за их способность обеспечить государственные должности для руководителей своих округов, но ценность поддерживаемых ими государственных мер – это едва ли не последнее, от чего зависит их возвращение.
Другое изменение, которое принесло бы благотворные результаты, – это увеличение срока полномочий президента до семи лет вместо четырёх и отмена права на размышление. Президенту также следует предоставить право назначать без совета и согласия Сената послов, консулов, судей и других должностных лиц Соединённых Штатов, которых он сейчас выдвигает. Требование согласия Сената Соединённых Штатов на эти кандидатуры привело к тому, что сенаторы, в определённой степени, стали хозяевами исполнительной власти и, посредством этого покровительства, способствовали созданию партийных структур в своих штатах. Сенаторы любого штата, где должны быть представлены кандидатуры, просто говорят президенту, что необходимо получить их согласие на выдвижение, иначе их коллеги-сенаторы не утвердят его. Таким образом, они подрывают замысел основоположников Конституции, согласно которому Сенат должен одобрять все кандидатуры президента, за исключением случаев, когда выдвинутое лицо не подходит для этой должности. Необходимость согласия Сената на назначения президента объединила законодательную и исполнительную ветви власти и, как правило, разрушает разделение полномочий, которое было целью и гордостью создателей Конституции. Президент должен нести ответственность за назначения; если назначения неудачные, ему не следует позволять разделять ответственность с Сенатом, если же назначения удачные, он имеет право на все заслуги в их проведении.
В связи с этим изменением в порядке назначения должностных лиц Соединенных Штатов, срок полномочий всех нижестоящих назначаемых лиц, который в настоящее время составляет четыре года, должен быть установлен бессрочно; а назначение всех должностных лиц низшего ранга должно быть передано от президента главам департаментов, перед которыми они должны нести ответственность за эффективное выполнение своей работы. На всех высших должностях, за исключением послов, государственных министров, глав департаментов и судей, должен быть введен строгий экзамен по праву, экономике и государственному управлению правом, подобный тому, который применяется в гражданской службе Германии. Нет большего позора для нашей страны, чем те консулы, которых мы направляем в зарубежные страны. Если бы люди отбирались на эти должности с учетом их знаний и характера, они могли бы стать наиболее эффективными помощниками импортеров и экспортеров нашей страны. При установлении бессрочного срока полномочий для всех назначаемых лиц вместо четырехлетнего ни один должностной сотрудник не должен быть отстранен от должности, за исключением случаев совершения проступка. Ему следует вручить письменное заявление о конкретном виде проступка, на который подана жалоба, и провести слушание дела с участием адвоката и свидетелей руководителем департамента, к которому он относится. Таким образом, можно было бы создать постоянную государственную службу более высокого уровня и в значительной степени искоренить систему грабительских выплат.
Другая поправка к Конституции должна предусматривать избрание сенаторов США большинством голосов избирателей в каждом штате. Восемнадцать штатов уже приняли законы в поддержку этой меры. Пять раз законопроект, предлагающий такую поправку, принимался Палатой представителей практически единогласно, и каждый раз он либо проигрывал в Сенате, либо отклонялся без прямого голосования. Такие выборы имели бы много положительных результатов. Они полностью устранили бы тупиковые ситуации, которые наблюдались в законодательных собраниях штатов Делавэр, Нью-Джерси, Род-Айленд и других штатов в последние годы; кроме того, они устранили бы причину коррупции в законодательных собраниях штатов, которая была столь очевидна на недавних выборах в Колорадо, Монтане и других штатах. Кроме того, выборы членов законодательного собрания в различных штатах в годы, когда должен избираться сенатор США, отвлекают от истинной цели законодательного органа. Тенденция такого состязания состоит в том, чтобы объединить людей в политические партии, в то время как, по сути, единственное различие между выборами сенатора одной партии и сенатора противоположной партии, согласно нашей нынешней негибкой Конституции, заключается в распределении должностной добычи между верными сторонниками, которые руководят избирательными округами в пользу того или иного кандидата. Дайте народу возможность напрямую выдвигать кандидатов в сенаторы Соединенных Штатов и представьте их выборы на голосование большинства избирателей штата, и многие нынешние представители в Сенате сахарного и сталелитейного трестов, железных дорог, угольных магнатов, табачной монополии и курьерских компаний останутся в частной жизни и продолжат свою деятельность в качестве адвоката или доверенного агента этих организаций.
Сессии Конгресса должны быть организованы таким образом, чтобы вторая сессия не проводилась после выборов, на которых потерпевший поражение депутат продолжает представлять свой округ. У такого депутата нет мотивов на такой сессии Конгресса исполнять волю своих избирателей, которые отвергли его на выборах. Он может воспользоваться, если пожелает, секретностью комитета, чтобы скрыть свои действия от членов своего округа, и даже если об этом станет известно, его это мало заботит, поскольку народ уже высказался против него. На сессии Конгресса 1906-1907 годов мы видели, как представитель штата Нью-Йорк, не вернувшийся, развлекал конгрессменов ужинами с шампанским, добиваясь тем самым принятия Закона о субсидиях для судов. Другой депутат от Огайо, которого народ отказался выдвигать, пытался присвоить народные деньги в размере многих миллионов долларов и присвоить их этому частному предприятию.
Законом Конгресса от 13 июля 1866 года был введён десятипроцентный налог на выпуск банкнот банками штатов с целью их уничтожения. Как легко Конгресс мог бы обложить десятипроцентным налогом капитал монополий и тем самым положить конец их существованию? Мы обращаем на это внимание нашего президента, который столь рьяно выступает против этих чудовищных объединений капитала, и мы также настоятельно призываем его обратить внимание на то, что простая отмена пошлин на импорт товаров, аналогичных тем, что производятся трестами, значительно ослабит их способность грабить народ. Но в таком случае, откуда политические партии будут искать средства, необходимые для проведения национальных и конгрессных кампаний?
Мы свели ответственность членов Палаты представителей и сенаторов к минимуму. Сенаторы от Делавэра, Нью-Джерси и Род-Айленда ответственны только перед своими небольшими штатами. Представитель от округа в великом штате Нью-Йорк ответственен только перед своими непосредственными избирателями. Сенаторам от Невады разрешено участвовать в управлении всеми остальными Соединёнными Штатами, не неся ни малейшей ответственности или подотчётности перед этими штатами. По мере роста страны интересы каждого народа уменьшаются. Единственный способ повысить ответственность — это полностью искоренить всю систему частных законопроектов и специальных законов и ограничить законодательство Конгресса общим налогообложением, войной, договорами, внешней и межштатной торговлей, почтовой службой, банкротством, авторскими правами, патентными правами, натурализацией и чеканкой монет — вопросами, представляющими общий интерес для всего народа. Право голосовать за распределение народных денег в секретных комитетах привело к созданию самого расточительного правительства за всю историю. Сотни миллионов долларов тратятся не только на строительство и содержание флотов и армий, развитие сельского хозяйства в отдельных штатах, на преследование предприятий, занимающихся строительством водохранилищ и продажей воды фермерам, но и на сокрытие узурпации власти сотнями других способов. Осознает ли народ когда-нибудь опасность такого правительства, по-настоящему утвердит свою власть и уничтожит две политические машины, а не партии, которые так безжалостно предали их интересы? Есть только один способ сделать это: прекратить рассмотрение частных и специальных законопроектов и ограничить законодательство теми вопросами, в которых штаты наделили Конгресс полномочиями. С таким ограничением и принятием законов на открытых заседаниях, где каждый может видеть и слышать происходящее, появилась бы вероятность улучшения ситуации.
Существование политических партий, действительно представляющих мнение народа и находящихся в яростной оппозиции друг к другу, – надежда страны. Современные партии не представляют мнение народа, а представляют собой политические машины, созданные для того, чтобы обеспечить своим верным сторонникам получение государственных должностей. Ни один человек с подлинными убеждениями в общественных вопросах и ненавидящий коррупцию не может сегодня занять ни одного места в политической партии. Эта партия выступает за взяточничество и ничего, кроме взяточничества. Жаль, что со временем народ начнет считать обе партии стремящимися только к получению государственных должностей и настолько возненавидит их, что примет в качестве лидера какого-нибудь беспринципного демагога, щедрого на обещания и красноречия; или, возможно, президент, с согласия народа, вмешается и возьмет в свои руки полный контроль над всем правительством. Позвольте мне привести читателю пример. В 1894 году перед итальянским парламентом было разоблачено, что Криспи, премьер-министр Италии, получил взятки из римского банка. После этого между Криспи и его противниками началась борьба, в результате которой парламентское правление было фактически приостановлено. Король Италии освободил парламент от должности и в течение длительного времени вводил налоги без законодательного одобрения, поскольку народ, возмущенный коррупцией в Палате депутатов, позволял это делать без возражений.
В нашей стране существует опасность подобной узурпации власти. Чтобы избежать этого, необходимо разрушить систему грабежей, отправить боссов и дешёвых политиков в тыл, внести поправки в Конституцию, как указано выше, назначить более высокий класс представителей и сенаторов, ограничить законодательство общими вопросами, представляющими общий интерес, рассматриваемыми на открытом заседании, и сделать так, чтобы политические партии, борющиеся с партиями, опирались на общественные меры, а не были просто механизмами, зависящими от коррупции и взяточничества. Мы давно канонизировали нашу Конституцию, мы считали человека, осудившего её, непатриотичным; давайте же теперь усвоим, что Конституция, созданная сто двадцать лет назад, неизбежно несовершенна сегодня, что к ней следует относиться, как и ко всем подобным творениям человека, которые со временем становятся дефектными, и что её следует корректировать в соответствии с существующими условиями, а не позволять правительству осуществляться путём узурпации власти.
Способ сделать государство сильным — это расширить полномочия народа и дать ему возможность через референдум принимать важные законы, затрагивающие его штат, и особенно его города. За двадцать лет, с 1874 по 1894 год, Федеральное собрание Швейцарии приняло сто семьдесят пять законов, девятнадцать из которых были рассмотрены народом на референдуме. Помимо этих девятнадцати законов, на референдуме также были рассмотрены восемь поправок к Конституции, а ещё два закона были внесены по инициативе. Таким образом, за двадцать лет народ Швейцарской Конфедерации проголосовал по двадцати девяти различным вопросам. Шестнадцать из этих законов и поправок были отклонены, а тринадцать одобрены.
Самый полезный результат референдума заключается в том, что он отделяет общественные проблемы от людей и прививает народу привычку рассматривать целесообразность законов по существу. Он поддерживает тесную связь представителей народа с общественным мнением, поскольку, если общественного мнения достаточно для подачи петиции, действия представителей должны быть подчинены воле народа. Странный результат, связанный с государственным устройством Швейцарии, заключается в том, что в то время как в Германской и Австрийской империях люди, говорящие на разных языках, ссорились из-за своего языка и обычаев, в Швейцарии, где живут немцы, французы, итальянцы и ретороманцы, отдельные национальности в последние годы управляли страной практически без конфликтов. Свобода объединяет народ; угнетение и узурпация разъединяют его. Свобода рождает мысль и действие и развивает людей; узурпация подавляет индивидуальную инициативу и уничтожает свободу. Разрушьте местные и региональные органы власти, попытайтесь контролировать эти сорок шесть штатов из Вашингтона, и вы уничтожите мужественность народа и создадите невыносимый деспотизм.
Для жителей штатов способ защитить себя от узурпаций со стороны национального правительства заключается в проведении в каждом штате энергичной государственной политики. Они должны с негодованием отвергать любые попытки государства ущемить их права. Они должны следить за тем, чтобы на государственные должности избирались достойные люди, а законодательный орган выполнял свои обязанности. Они должны настаивать на том, чтобы все важные вопросы, затрагивающие их города, выносились на референдум для решения избирателями каждого города. Из года в год они должны настаивать на праве местных органов власти контролировать свои местные дела и праве штатов управлять своими делами в штате. Таким образом, больше, чем каким-либо другим способом, они лишат национальное правительство возможности узурпировать власть. Принятие законопроекта Мюллера законодательным собранием Иллинойса, выносившего на голосование избирателей Чикаго вопрос о муниципальной собственности и эксплуатации городских железных дорог, как говорят, одним ударом положило конец законодательству о взяточничестве и уничтожило коррумпированную организацию правящей в то время в Иллинойсе партии.
Если гражданин хочет сохранить достоинство и значение своего государственного управления, которое стоит на страже его свободы, его собственности, всех его семейных отношений и всего, что ему дорого в этой жизни, он должен бдительно следить за тем, чтобы оно постоянно совершенствовалось и было достойным доверия народа. Государственное управление, если оно честное и энергичное, может устранить большинство зол, на которые жалуется народ, в той мере, в какой закон способен устранить эти золы. Как метко заметил Макиавелли: «Нет законов и нет учреждений, которые могли бы обуздать всеобщую коррупцию». Законодательное собрание штата создаёт корпорации, и та же самая власть, которая создаёт корпорации, может установить, что в случае неподчинения её законам корпорация будет лишена права на существование. Штат не обязан позволять иностранным корпорациям вести бизнес на своей территории.
Если бы не контроль Конгресса над межштатной торговлей, штаты могли бы уничтожить любой репрессивный трест в этой стране. Причина, по которой тресты стали столь могущественными, заключается в том, что национальное правительство всегда настаивало на том, чтобы штат не запрещал ввоз товаров треста в пределы штата, поскольку это нарушает контроль страны над межштатной торговлей. Пусть народ внесет поправки в Конституцию и отнимет у национального правительства полномочия контролировать межштатную торговлю, тогда посредством законов своих штатов он сможет быстро расправиться с трестами. Попытка контролировать эти беззаконные объединения в рамках статьи Конституции о межштатной торговле никогда не увенчается успехом. Суды Соединенных Штатов не имеют полномочий, кроме тех, что предоставлены им Конституцией, и не могут пользоваться полномочиями общего права. Суды штатов обладают неограниченной властью, за исключением тех, которые им запрещены конституциями штатов, и могут пользоваться всеми первоначальными полномочиями суверенного штата, а также всеми правилами и обычаями общего права. Результатом этих различий в их судебной власти является то, что национальные суды, как в своей уголовной, так и в своей гражданской юрисдикции, в значительной степени стеснены ограничениями, в то время как государственные суды с первоначальной и почти неограниченной юрисдикцией имеют власть, необходимую для искоренения зла.
Но сильнее законов, сильнее судов негодование многих сильных мира сего по поводу злоупотреблений, которым добродушная терпимость народа позволила разрастись. Пока этот дух негодования не пробудится в действиях по всей нашей стране, и люди не будут готовы бороться за отстаивание своих прав, надежды на эффективные реформы мало. Нам нужен дух старого Петера Муленберга, который в дни Революции, к изумлению своей паствы, сбросил с себя стихарь, обнажив континентальный мундир, и воскликнул: «Всему свое время – время проповедовать и время молиться; но есть также время сражаться, и это время пришло!»
________________________________________
СНОСКИ

265. Соединенное Королевство, т. i , стр. 41.
266. Фуллер, Columbia Law Review, март 1905 г., стр. 193.
267. Брайс, American Commonwealth, т. i , стр. in.
268. Брэдфорд, Lessons of Popular Government, т. i , стр. 324.
269. Законопроект Сената , 227 (1881 г.).
«Государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр военно-морского флота, министр внутренних дел, генеральный прокурор и генеральный почтмейстер имеют право занимать места в Сенате и Палате представителей с правом участия в прениях по вопросам, относящимся к компетенции их соответствующих ведомств, в соответствии с правилами, которые могут быть установлены соответственно Сенатом и Палатой представителей».

«Что указанные секретари, генеральный прокурор и генеральный почтмейстер должны присутствовать на сессиях Сената в начале заседаний во вторник и пятницу каждой недели, а также на сессиях Палаты представителей в начале заседаний в понедельник и четверг каждой недели для предоставления информации, запрашиваемой в резолюции, или в ответ на вопросы, которые могут быть им заданы в соответствии с правилами Сената и Палаты представителей; и Сенат и Палата представителей могут посредством постоянного регламента отказаться от присутствия одного или нескольких указанных должностных лиц в любой из указанных дней».