ГЛАВА 10
Узурпация в административном праве
«Административное право — это «судебная практика, создаваемая не судьями, а государственными служащими».
Дайси

«В таком делегировании исключительного доверия, безусловно, есть опасность».
Халлам

«Обычный донос или частная информация были одновременно обвинением и доказательством, а обвинение само по себе было осуждением».
Фруд

«История как Франции, так и Пруссии – это летопись создания единого и могущественного государства посредством разветвленной бюрократии, управляемой из единого центра и проводящей единую политику; поэтому в обеих странах люди привыкли обращаться к этому центру , к монарху и его чиновникам за руководством во всех делах... Административное право «относится к организации и деятельности национальной исполнительной власти, как центральной, так и местной».
Профессор Эшли

«Небольшая группа из 167 специальных заместителей, агентов и инспекторов, состоявших на содержании у правительства десять лет назад, выросла до армии, насчитывающей более трех тысяч человек».
Сенатор Форейкер, Кливленд, 21 декабря 1907 г.

Ни в одной отрасли права сегодня нет такой острой потребности в ясных и определённых идеях, как в административном праве. Многочисленные комиссии, описанные в предыдущей главе, их существование в каждом штате Союза, быстрый рост их числа, сложность современной коммерческой жизни, право межштатных торговых комиссий устанавливать тарифы на железнодорожные перевозки, увеличение числа комиссий в национальном правительстве, имперские владения, населённые десятками миллионов человек, и значительная консолидация экономических интересов в сочетании с нетерпением нашего народа к быстрым результатам – всё это силы, которые, если их не остановить, расширят сферу административного права. По мере её расширения будут ограничиваться права и свободы граждан.
Сущность административного права лучше всего определить, изучив его источники и механизмы действия, чем просто определение. Административное право создается решениями множества комиссаров, а также руководителей и должностных лиц департаментов как национального, так и регионального правительств. Оно включает в себя управление всеми этими комиссиями и департаментами. Частное право регулирует отношения между отдельными гражданами и осуществляется судами. Административное право, в основном, регулирует отношения между отдельным гражданином в государстве и самим государством, представленным его должностными лицами. Конечно , это не включает в себя уголовное и конституционное право, но административное право представляет собой дополнительное и подробное применение всех законов, принятых в соответствии с Конституцией, и охватывает характер отношений между администрацией и ее агентами, с одной стороны, и частным лицом, с другой, всякий раз, когда он вступает в контакт с простыми административными должностными лицами. Принятие подзаконных актов, оценка налогов, установление ставок Межштатной торговой комиссией, решения военного министра, требующие сноса или перестройки мостов на том основании, что они стали препятствием для судоходства, решения каждого из глав департаментов, определение стоимости импортируемых товаров таможенными оценщиками, решения министра образования, советов здравоохранения, советов по охране рыбных ресурсов и дичи, а также сотен комиссий, созданных при национальном и региональном правительствах, — все это служит примерами административного права.
Число комиссий в последние годы было настолько велико, что можно с полным правом сказать, что у нас существует управление посредством комиссий. Только в 1903 году было создано около 140 новых постоянных государственных управлений и канцелярий, а также около 75 временных комиссий и 39 следственных комитетов.239 Каждый год принимаются десятки законов, предоставляющих правительственным органам больше полномочий с целью борьбы со злоупотреблениями. Чем серьёзнее злоупотребления, которые необходимо устранить, тем больше соблазн произвола со стороны комиссий. Мы с интересом наблюдаем за российской бюрократией, но не замечаем, что сами скатываемся к такому же абсолютному правлению. Мы — республика на Западе, управляемая в основном комиссиями, и империя на Востоке, управляемая военной силой. Из года в год мы перенимаем те же методы бюрократического управления, которые давно существуют во Франции, России и Пруссии.
Одно из самых вопиющих злоупотреблений административным правом за последние годы было связано с решением Верховного суда США по делу «Соединенные Штаты против Цзюй Тоя».240 Цзюй Той в 1903 году был пассажиром парохода «Дорик» , возвращавшегося из Китая в Сан-Франциско. Иммиграционная служба Сан-Франциско задержала его как лицо, которому въезд в страну запрещен в соответствии с нашими законами. Цзюй Той заявил, что родился в Соединенных Штатах, всегда жил здесь и что они не имеют права передавать его капитану судна для возвращения в Китай. Теперь посмотрите, какое слушание ему пришлось пережить. Правила Иммиграционного бюро требуют от своих сотрудников не допускать общения китайских иммигрантов ни с кем, кроме иммиграционных офицеров. Они проводят закрытый допрос, чтобы определить, имеет ли он право на высадку, при этом глава комиссии назначает единственных свидетелей, которые могут присутствовать на допросе. Как правило , человеку не предоставляется возможность получить консультацию адвоката. После такого допроса Комиссар по иммиграции постановил, что Цзюй Той не имеет права на въезд. Единственным средством правовой защиты в случае такого решения является апелляция к министру финансов.241. Лицо, представшее перед судом и признанное не имеющим права на въезд в страну, должно подать апелляцию в течение двух дней после вынесения решения. В течение трёх дней после этого протокол должен быть направлен министру финансов в Вашингтон. Правила Министерства требуют, чтобы все сомнительные вопросы решались в пользу правительства, и бремя доказывания в таком случае лежит на лице, претендующем на право на въезд. Министр финансов рассмотрел апелляцию и утвердил решение.
Затем Цзю Той добился от окружного судьи США выдачи предписания habeas corpus, утверждая, что он родился в США, является гражданином этой страны, посетил Китай, вернулся в эту страну и получил отказ во въезде от главы Комиссии по иммиграции, апелляция была подана министру финансов, решение оставлено без изменения, и что он был незаконно лишен свободы. Окружной судья удовлетворил предписание habeas corpus, и по возвращении предписания суд отказался его отклонить, но назначил рефери для опроса свидетелей и представления своих фактических заключений относительно того, родился ли Цзю Той в этой стране и является ли он гражданином этой страны. После тщательного расследования рефери установил, что Цзю Той фактически является гражданином США, и это решение было подтверждено окружным судом.
На это решение была подана апелляция в Окружной суд США, и суд, не имея единого мнения относительно правильности решения, направил запросы в Верховный суд США. Важный вопрос, который был утвержден, заключался в следующем: «Должен ли суд рассматривать заключение и действия таких должностных лиц» (имея в виду комиссара по иммиграции и министра финансов) «по вопросу гражданства и другим фактическим вопросам как вынесенные трибуналом, уполномоченным решать эти вопросы, и как окончательные и неоспоримые, если только не будет убедительно доказано, что эти должностные лица в рассматриваемом ими деле злоупотребили предоставленными им дискреционными полномочиями или иным образом при рассмотрении и принятии решения по этому вопросу допустили предвзятую ошибку». Верховный суд США, под руководством судьи Холмса, вынес решение, постановив с юридической точки зрения, что не имеет значения, является ли этот человек гражданином США или нет, если административный трибунал, Комиссары по иммиграции, постановил, что он не родился в США и не имеет права въезда в страну. Министр финансов, на основании представленных доказательств, подтвердил это решение в апелляционном порядке, признавая его окончательным и признавая отсутствие возможности восстановления нарушенных прав Джу Тоя. Судьи Брюэр, Пекхэм и Дэй выразили особое мнение, а судья Брюэр выступил с категоричным заявлением.
Итак, у нас есть такое условие: если китаец родился в Соединенных Штатах и, несомненно, является гражданином этой страны, возвращается в Китай с визитом и возвращается, подвергается такому упрощенному суду на предмет гражданства и иммиграционный комиссар приходит к выводу, что он не был гражданином, и документы заверяются у министра финансов, который определяет, что решение комиссара было правильным, то человек должен быть выслан из страны, хотя он и является гражданином, потому что решение комиссии при таких обстоятельствах является для него окончательным, и никакой суд не имеет полномочий вмешиваться и защищать его свободы.
За исключением России и Турции, сегодня в Европе нет ни одной страны, где было бы возможно совершение подобного правонарушения. Последствия такого решения настолько серьёзны, что ставят под угрозу свободу каждого гражданина этой страны. Если Верховный суд Соединённых Штатов может сделать решения таких административных органов обязательными для гражданина в соответствии с правилами и положениями, где ему практически невозможно защитить себя, и таким образом выслать его из страны и лишить конституционных прав, его свобода ничего не стоит. Учёный судья, составивший это заключение, заявляет: «Если в целях аргументации мы предполагаем, что к нему применима Пятая поправка и что отказ во въезде гражданину означает лишение его свободы, мы тем не менее считаем, что в отношении него надлежащая правовая процедура не требует судебного разбирательства».242 Надлежащая правовая процедура перед комиссией — без возможности поговорить с кем-либо, кроме должностных лиц, без возможности предоставить свидетелей, без возможности перекрёстного допроса свидетелей, без какого-либо адвоката, когда всё дело, затрагивающее право, почти столь же ценное, как сама жизнь, было в ускоренном порядке решено административными чиновниками в стране, где Билль о правах, который обеспечивал свободу англичан на протяжении сотен лет, стал частью Конституции? Свобода гражданина действительно ненадёжна, если это надлежащая правовая процедура. Может ли гражданин Соединённых Штатов быть выслан из своей страны, кроме как в наказание за преступление? Дрейфус, находившийся во время военного правления во Франции, был судим военным трибуналом, признан виновным и сослан в одиночную камеру на далёком острове в Атлантике; и условия его осуждения продемонстрировали большую заботу о правах гражданина, чем в данном случае. Несправедливость, допущенная Дрейфусом, в конечном итоге вызвала большое возмущение даже во Франции, и наш народ, как и все другие свободолюбивые люди, насмехался над французами за их пренебрежение свободами гражданина.
И вновь судья Холмс заявляет: «Нет необходимости повторять часто цитируемые высказывания судьи Кертиса, выступившего от имени всего суда в деле Murray's Lessee v. Hoboken Land and Improvement Co., 18 How., 272, 280, чтобы показать, что требование судебного разбирательства не преобладает в каждом случае». Однако дело, на которое сослался уважаемый судья, представляло собой всего лишь ордер на арест имущества, выданный солиситором Казначейства Соединенных Штатов и касавшийся исключительно прав собственности, и суд в этом деле заявил: «Во избежание неверного толкования столь важного вопроса мы считаем уместным заявить, что, по нашему мнению, Конгресс не может ни изъять из судебной юрисдикции любое дело, которое по своей природе является предметом иска по общему праву, праву справедливости или морскому праву; и, с другой стороны, он не может передать в ведение суда дело, которое по своей природе не является предметом судебного решения». Является ли этот случай оправданием для высылки человека из его собственной страны, чтобы избежать признания решения административного трибунала неокончательным? Таким образом , Цзюй Той был вынужден подвергнуться высылке и не получил разрешения на освобождение по приказу habeas corpus даже после того, как судья подтвердил, что он является гражданином Соединённых Штатов.
Мы склонны хвастаться своими свободами. Нам жаль китайцев, подчинённых произволу власти. Говорят, что император Китая имеет право, после допроса и установления того, что один из его подданных совершил преступление, вбить бамбуковые щепки под ногти этого непочтительного подданного, а затем отрубить ему голову, чтобы облегчить боль. Однако такое осуществление власти не более произвольно, чем то, что Верховный суд США одобрил в деле Цзюй Тоя. В наши дни нам говорят, что закон должен применяться, исходя из соображений «целесообразности для заинтересованного сообщества» и «что соображения государственной политики должны преобладать»; а судья Холмс в «Спутнике молодёжи» некоторое время назад сказал: «Система права в любое время является результатом, с одной стороны, текущих потребностей и представлений, а с другой – правил, унаследованных с самых ранних стадий развития общества и воплощающих в себе потребности и представления, которые более или менее ушли в прошлое». Нынешние представления людей о том, что мудро и правильно, не являются законом, и позволять им подрывать конституционные гарантии личной свободы ставит под угрозу свободу каждого человека. Если безопасность, предоставляемая Конституцией гражданам, не нужна, а первые восемь поправок воплощают «потребности и представления, которые более или менее ушли в прошлое», то решение этого вопроса должно быть предоставлено народу, а не судам. Внесение поправок в Конституцию посредством судебного толкования — это просто узурпация, и оно особенно достойно порицания, поскольку совершается теми, кто является защитником прав народа.
Правда в том, что последние пятнадцать лет происходили важные перемены, которые люди почти не замечали. В этот период права собственности, установленные судами, становились всё более священными, в то время как свободы гражданина, гарантированные ему конституционными гарантиями, постепенно ущемлялись. Рассмотрим пример этих перемен. В январе 1891 года Верховный апелляционный суд Массачусетса в деле Миллер против Хортона243 Судья Холмс, составлявший заключение, постановил, что решение Комиссии по заразным заболеваниям домашних животных штата Массачусетс о том, что лошадь истца была больна сапом, и предписывающее Совету по здравоохранению Рехобота умертвить лошадь, не защитит Совет по здравоохранению, если в ходе судебного разбирательства выяснится, что лошадь не была больна сапом, и что истец в таком случае может взыскать ущерб с членов совета. В этом решении фигурировала лошадь человека стоимостью около ста долларов. В решении по делу Джу Тоя фигурировало право человека жить в своей собственной стране и стране своего рождения. В этом единственном случае решение Комиссии по заразным заболеваниям было признано неокончательным. В другом случае решение министра финансов считается окончательным, хотя арбитр, назначенный окружным судьей, на основании устных показаний, полученных с возможностью перекрёстного допроса, сообщил, что Цзюй Той является гражданином, и его показания были подтверждены. У Цзюй Тоя нет средств правовой защиты от этого правонарушения. Он не может подать в суд на министра финансов, а его иск, являющийся деликтом, не подлежит рассмотрению в Претензионном суде.244
Именно права человека привлекали внимание политических мыслителей во времена Декларации независимости. Сегодня же внимание судов сосредоточено на правах собственности. Власть, трактуемая тем, кто её осуществляет, всегда трактуется весьма широко. Иммиграционный комиссар и министр финансов, согласно этому решению, обладают исключительной властью, и тенденция заключается в её расширении. Такие трибуналы, как правило, обладают всей полнотой власти, которую они сочтут нужным реализовать. Как гласит оригинальная Конституция Массачусетса: «Частое обращение к принципам Конституции является одним из абсолютно необходимых условий для сохранения преимуществ свободы и поддержания свободного правительства». Мы рассматриваем наше правительство как нечто устоявшееся и способное существовать без каких-либо личных усилий со стороны гражданина. Право контролировать, которым обладают эти комиссары, часто расширяется до права постановлять и принимать постановления. Их осуществление власти является совершенно произвольным и, по-видимому, не имеет ограничений. Если люди не осознают опасность осуществления такой власти, то не пройдет много лет, как их свободы будут подорваны.
Другим примером опасности, которую представляют собой решения административных чиновников, служит положение, разрешающее задерживать почтовые отправления по предписаниям о мошенничестве. Несомненно, почта часто используется в неблаговидных целях, через неё пересылаются непристойные материалы, мошенники, которым место в государственных тюрьмах, используют её для осуществления своих гнусных замыслов, направленных на обман простых и доверчивых людей, и что существуют все те злоупотребления, которые генеральный почтмейстер Кортелью описал в недавней обзорной статье.245 Узурпации власти возникают для подавления именно тех злоупотреблений, которые существуют в Почтовом ведомстве. Правительство всегда находит в существовании подобных злоупотреблений сегодня оправдания для узурпации. Президент Адамс и Конгресс, принимая Закон об иностранцах и Закон о подстрекательстве к мятежу, стремились исправить реальные злоупотребления. Поведение французских иммигрантов, воспользовавшихся нашей благодарностью Франции, было таково, что заслуживало наказания. Именно неконституционный способ добиться этого наказания возмутил американский народ, привел к поражению федералистов и привел к власти Демократическую партию более чем на пятьдесят лет. Опасность произвола власти всегда выше там, где цели, ради которых она осуществляется, благие, поскольку подавляющее большинство людей не видит опасности в таком применении, если оно приводит к хорошим результатам. Ничто другое не могло бы привести к произволу власти, более популярному среди хороших людей, чем попытки запретить непристойную литературу, письма и памфлеты, предназначенные для обмана доверчивых людей. Конечно, мы все хотим, чтобы такие люди были наказаны, но если человек знаком с историей человечества и ее уроками, он никогда не пожелает, чтобы даже такое зло было подавлено путем применения произвольной власти.
В 1836 году президент Джексон рекомендовал Конгрессу признать целесообразным принятие закона, исключающего из почтовой корреспонденции антирабовладельческую литературу подстрекательского характера. Г-н Кэлхун, решительно осудив подобные публикации, настаивал на том, что у Конгресса нет таких полномочий, поскольку это ограничит свободу печати. Дэниел Уэбстер согласился с этим мнением. Джеймс Бьюкенен, в то время сенатор от Пенсильвании, поддержал законопроект подобного рода на том основании, что полномочия Конгресса по доставке почты неизбежно подразумевают право исключать из почтовой корреспонденции те письма, которые он сочтет нужными. Этот законопроект был отклонен. Почтовое ведомство теперь запрещает использование почты для перевозки непристойных материалов, писем или брошюр, предназначенных для мошенничества; а также, без каких-либо законодательных положений, подкрепляющих это решение, запрещает пересылку по почте брошюр, критикующих действия национального правительства.
Мало кто из американцев когда-либо уделял столько времени чтению и изучению политической экономии и других смежных дисциплин, от которых зависит благополучие человечества, как покойный Эдвард Аткинсон из Бостона. В течение тридцати или более лет до своей смерти он неизменно отстаивал дело, которое считал справедливым, не надеясь ни на какую награду, кроме сознания выполненного долга. Он считал, что в империалистической политике администрации президента Мак-Кинли видит огромную опасность для своей страны, и, убедившись в благости своих намерений, г-н Аткинсон проявил полное бесстрашие в их осуществлении. Вот его рассказ о том, что произошло: «Во второй половине 1898 года я частным образом напечатал брошюру, содержащую два трактата: первый — «Цена национального преступления», а второй — «Ад войны и его наказания». ... В феврале 1899 года президент подчинился диктату заговорщиков, направленному против свобод Филиппинских островов, и совершил «преступную агрессию» против них. Эти факты были раскрыты во второй брошюре, содержащей третий трактат под названием «Преступная агрессия — кем совершена?» ...Затем я узнал, по-видимому, из достоверных сведений, что добровольцы, записавшиеся на войну с Испанией и службу на Кубе, были отправлены против своей воли и вопреки своим убеждениям в праве на Филиппинские острова и содержались там после истечения срока службы, что для многих из них было отвратительно. Я также узнал из, по-видимому, достоверного источника, что телеграфные сообщения от их родственников в этой стране не доходили до них. Это возмутительное оскорбление заставило меня счесть уместным отправить копии моих брошюр этим добровольцам, задержанным против их воли, чтобы они знали, что у них есть поддержка в отстаивании своих прав в этой стране. С этой целью я направил военному министру письмо с просьбой предоставить адреса различных полков, приложив копии брошюр и объявив о своем намерении отправить их этим войскам. Я не делал различий между добровольцами и солдатами регулярной армии, но не должен был отправлять последним, чтобы сами солдаты не испытывали неудобств или не подвергались опасности из-за их принятия. Выждав достаточно времени, чтобы получить ответ от министра... Алджер, я отправил восемь экземпляров для проверки адмиралу Джорджу Дьюи, профессору ШурмануПрофессор Вустер, генерал Х. Г. Отис, генерал Лоутон, генерал Миллер и Дж. Ф. Басс, корреспондент «Харперс Уикли». Военный министр не ответил на мое письмо, но, очевидно, он и некоторые из его соратников были встревожены моими действиями, опасаясь, что добровольцы, удерживаемые против своей воли, потребуют освобождения от отвратительной службы убийства наших союзников. По настоянию министра почтовой службы Сан-Франциско почтмейстер вторгся в почтовую службу Соединенных Штатов и изъял эти брошюры без разрешения закона и с нарушением прав граждан.
Теперь не может быть никаких сомнений, что в памфлете, который мистер Аткинсон отправил военному министру и который он впоследствии отправил адмиралу Дьюи, профессору Шурману , профессору Вустеру, генералу Отису и другим, не было ничего, что могло бы нанести им вред. Но дело не в этом. Он имел законное право, если у людей вообще остались какие-либо законные права при имперском правлении, выражать своё мнение и отправлять его по почте любому человеку, и тем не менее эти памфлеты были изъяты из почты и уничтожены по приказу министра почт без каких-либо законных оснований.
Давайте теперь рассмотрим, как Почтовое ведомство выдаёт ордер на мошенничество. Инспекторы Департамента направляются в различные районы страны, где им поручено расследовать все случаи в своих округах, в которых утверждается, что почта используется с нарушением закона. Когда инспекторы делают открытие (а какой инспектор или полицейский не мог бы обнаружить многого, чего не существует?), выражаясь языком г-на Кортелью: «Когда характер мошеннической схемы таков, что её продолжение, в период расследования и рассмотрения обвинений, грозит нанести ущерб населению, Почтмейстеру немедленно отдаётся временное распоряжение просто задержать почту до завершения расследования».246 Итак, для начала, у нас есть почта одного из клиентов Почтового отделения, возможно, занимающегося крупным бизнесом, где задержка его почты даже на несколько дней может привести к фактическому уничтожению его бизнеса, поскольку почта будет остановлена без каких-либо слушаний и возможности объяснений. Человек, занимающийся самосудом, придерживается теории убийства подозреваемого с последующим судом над ним. Главный почтмейстер пользуется тем же правом, уничтожая бизнес человека, а затем проводя слушание и устанавливая его виновность.
Задержав почту этого человека, инспектор докладывает об этом помощнику генерального прокурора по почтовому департаменту, и, как говорит г-н Кортелью:
«Если эти факты доказывают наличие достаточных оснований для возбуждения дела о мошенничестве, соответствующее лицо или предприятие немедленно уведомляется о ходе рассмотрения дела и характере предъявленных обвинений, а затем ему предоставляется возможность явиться к помощнику генерального прокурора по почтовому департаменту лично или в письменной форме, или и тем, и другим, и представить ответы и заявления, которые Департамент сочтет необходимыми для рассмотрения при рассмотрении дела».
Жертва такого иска может находиться в двух или трёх тысячах миль от Вашингтона. Ему предоставляется возможность выступить перед помощником генерального прокурора, который уже принял решение по этому делу. Допрос не проводится с участием свидетелей, включая допрос и перекрёстный допрос, а представляет собой лишь формальное расследование, и решение помощника генерального прокурора, подтверждённое генеральным почтмейстером, является абсолютным, как в деле Цзюй Тоя, в отношении прав обвиняемого.
Право на ведение бизнеса – это законное право. На этом праве основано большинство судебных запретов против профсоюзов и рабочих, участвующих в забастовке. Их работодатели ведут производственный или другой достойный бизнес. Их рабочие бастуют, они пытаются, возможно, насильственными методами, помешать другим рабочим занять их места, и работодатель обращается в суд с ходатайством о судебном запрете, который удовлетворяется, поскольку право на ведение бизнеса – это право собственности, а действия его бывших работников нарушают это право. Теперь применим этот закон к случаю человека, чья почта задержана по предписанию о мошенничестве. Такое предписание фактически уничтожает его бизнес ещё до слушания. Обращение к помощнику генерального прокурора мало что даст, поскольку на основании показаний детектива он уже принял решение по делу, и, по крайней мере, до слушания бизнес этого человека будет уничтожен.
В 1905 году в городе Сент-Луисе человек по имени Э.Г. Льюис вёл деятельность, известную как Народный банк Соединённых Штатов. Против него был выдан судебный приказ о мошенничестве, и в Суде Соединённых Штатов было возбуждено дело с целью назначения управляющего его корпорацией. Управляющий был назначен. Судебный приказ о мошенничестве был выдан как против корпорации, так и против Льюиса. Все письма, адресованные ему лично, впоследствии возвращались с обычным штампом «мошенничество». Письмо от его жены, от его адвоката, от любого близкого друга из любой точки мира возвращалось бы со штампом «мошенничество». Этот приказ о мошенничестве фактически лишил его возможности общаться по почте с любым человеком, по-видимому, навсегда.
Г-н Кортелью говорит о таких случаях:247 «Особенно верно также, что против большинства этих мошенников можно представить в суде сравнительно мало прямых улик», и он говорит нам, что очень трудно найти доказательства, которые обеспечат обвинительный приговор таким мошенникам. Он также заверяет нас, что есть все основания для недавнего замечания о том, что «Почтовое ведомство Соединённых Штатов является самым эффективным агентством в мире по выявлению и предотвращению преступлений, а также поимке преступников».248 Что же мы имеем? Самое эффективное в мире агентство по раскрытию преступлений не может собрать достаточно доказательств против обвиняемых, и тем не менее с момента вступления в силу настоящего закона оно выдало 2400 ордеров на мошенничество. Мне достоверно известно, что в случае с г-ном Льюисом и его банком People's United States Bank после ликвидации управляющим он выплатил кредиторам сто центов с каждого доллара с процентами в полном объёме, а также дивиденды акционерам, составлявшим восемьдесят пять процентов.
На второй сессии пятьдесят девятого Конгресса в Палату представителей был внесён законопроект, предусматривающий, что почтовые отправления, адресованные лицу или фирме, против которых выдан ордер на мошенничество, вместо того, чтобы маркироваться штампом «мошенничество» и немедленно возвращаться отправителю, должны храниться в почтовом отделении в течение пятнадцати дней до отправки обратно. В течение этого срока коммерческим предприятиям разрешалось подать иск в Окружной суд США, предоставив залог на покрытие всех судебных издержек в случае окончательного признания ордера на мошенничество действительным. Этот законопроект был принят Палатой представителей без голосования, но не был принят Сенатом. Когда целесообразность предлагаемого закона обсуждалась в Почтовой комиссии Конгресса, один из выступавших сказал:
«От нас ожидают соблюдения постановлений, правил и решений, которые мы не можем найти и о которых никогда не слышали. Издателю сообщают по почте, что он нарушил какое-то правило, что его публикации больше не могут пересылаться по тарифу второго класса, но это правило для него новое. Его статью задерживают до тех пор, пока он не выяснит, в чём дело ... А когда дело доходит до слушания, он обнаруживает, что это чисто произвольный вопрос, не подлежащий никаким гарантиям, которые предоставляются другим американским гражданам, борющимся за своё право заниматься бизнесом».
Конечно, на него не распространяются никакие гарантии, предоставляемые другим американским гражданам, поскольку их гарантии обеспечиваются им законами и установленной судебной процедурой. С другой стороны, административные трибуналы, по крайней мере в нашей стране, всегда были произвольными судами, лишающими гражданина его имущества и доброго имени без каких-либо гарантий, предусмотренных законом.
В другом случае, когда публикация была приостановлена из-за якобы непристойных материалов, знакомый издателя пытался с помощью многочисленных писем выяснить, какой именно материал в публикации Почтовый департамент счёл неприемлемым. В конечном итоге единственное заявление, которого ему удалось добиться от должностных лиц, заключалось в том, что «Департаменту нецелесообразно пытаться указать на оскорбительные фрагменты», и они фактически отказались предоставить какую-либо информацию о том, какой именно материал в запрещённых публикациях они сочли оскорбительным. В судах общего права закон требует, чтобы факты, составляющие преступление, были конкретно изложены в обвинительном заключении, чтобы обвиняемый мог точно знать, в чём именно его обвиняют. Ему предоставляются судебные полномочия для обеспечения свидетелей, и он должен быть оспариваем показания свидетелей, показывающих против него. Насколько всё это отличается от административных трибуналов.
Эти действия со стороны Генерального почтмейстера столь же произвольны, как и те, что мы встречаем в России, Пруссии или Австрии. Российский цензор вычеркивает нежелательные части газет и позволяет остальным распространяться по почте. Наш же цензор изымает весь тираж, как хорошие, так и плохие. В Австрии печатание газет невозможно без лицензии правительства, и каждый номер журнала должен быть представлен в полицию перед публикацией, чтобы его можно было конфисковать, если он содержит что-либо противозаконное. Говорят, что цензор часто приказывает вычеркнуть части колонок статьи, и с этими исправлениями она допускается к печати. Все произвольные правительства стремятся контролировать прессу. И, полностью осознавая последствия таких методов, мы сознательно их применяем. Как правило, свобода человека печатать или публиковать материалы не должна ограничиваться правительством ни по какой причине, кроме как для защиты свободы других людей. Публичное обсуждение вопросов настолько важно, что все посягательства произвольного правительства на свободу сначала проявлялись в ограничениях прессы.
Утверждается, что публикации, доставляемые почтой второго класса, облагаются налогом по не менее чем семи различным ставкам. Эти полномочия, предоставленные почтовым служащим, достаточно широки, чтобы позволить им запрещать любые периодические издания, которые будут признаны наносящими ущерб их интересам. Несколько лет назад журнал «Wilshire's Magazine» был исключён из почтовой рассылки Почтовым департаментом. Затем редактор перевёз свой журнал в Канаду, где без труда обеспечил его допуск на почту. Три года спустя нью-йоркский печатник попытался заключить контракт на издание этого журнала и, чтобы добиться его восстановления на почте страны, обратился к сенатору Платту, и начальник без труда добился того, чего не удалось добиться Уилширу за годы труда. Этот случай показывает опасность наделения правительственного ведомства такими произвольными полномочиями. Звёздная палата, упразднённая в 1641 году, имела в качестве одной из своих особых функций право рассматривать дела о правонарушениях, связанных с прессой. «Законодательство о печати долгое время составляло, — говорит г-н Дайси, — и до сих пор в определенной степени продолжает оставаться особым разделом французского законодательства, а правонарушения в сфере печати при всех существовавших во Франции формах правления представляли собой более или менее особый класс преступлений».249 При Наполеоне Бонапарте никто не мог печатать газету без официального разрешения, и даже сегодня правительство принимает превентивные меры для защиты от распространения нездоровых или опасных настроений.
Однако даже во Франции произвол нашего почтового ведомства не потерпели бы ни минуты. Парижская газета «Gaulois », говоря о решении президента Рузвельта не публиковать в почтовых отправлениях газеты, публиковавшие подробности процесса над «Тоу», писала:
«Ни один суверен в Европе, кроме царя и султана, не имел власти сделать то, что сделала американская исполнительная власть».
Другая газета, Gil Bias, прокомментировала тот же вопрос: «Представьте себе президента Фальера, запрещающего и вымарывающего такой отчёт». Если издатели вынуждены проходить через строй такого тайного и безответственного почтового надзора, свобода граждан, по-видимому, серьёзно ущемляется. В Англии, откуда мы черпали наши принципы английской свободы и где, к счастью, они сохраняются до сих пор, правительство не имеет права конфисковать акции издательства на том основании, что они состоят из книг, памфлетов и газет, которые, по мнению правительства, содержат подстрекательские или опасные материалы.
Существует множество других примеров злоупотребления административным правом. Один из них содержится в Законе Мак-Кинли 1890 года. В Германии существовала дискриминация в отношении американского мяса. Закон предусматривал беспошлинный ввоз сахара, чая, кофе, патоки, шкур и других товаров. Чтобы вооружить правительство средствами возмездия, Конгресс предоставил Президенту право в случае, если он убедится в несправедливой дискриминации со стороны какого-либо иностранного государства в отношении импорта или продажи любого американского товара, провозглашением ввести пошлины на сахар, чай, кофе, патоку, шкуры и любые другие товары, которые, согласно положениям Закона Мак-Кинли, ввозились беспошлинно из страны, дискриминирующей нас. Таким образом, Президенту были предоставлены законодательные полномочия, принадлежащие народной ветви законодательной власти, изначально предоставленные для защиты народа от произвола власти. Однако Верховный суд США постановил, что данное положение закона налагает на президента административные полномочия и является конституционным. Судьи Ламар и Фуллер выразили особое мнение. Судья Ламар заявил: «Оно идёт ещё дальше и предоставляет президенту право приостановить действие другого раздела того же закона, если «он сочтёт действия любого иностранного государства, производящего и экспортирующего товары, указанные в этом разделе, взаимно неравноправными и необоснованными»; и далее оно предоставляет ему право продлить это приостановление и обложить налоговыми пошлинами указанные товары «на такой срок, который он сочтёт справедливым»».250
9 марта 1897 года Конгресс создал комиссию для регулирования импорта чая и запрета его, несмотря на то, что он фактически является чистым, если качество не соответствует стандарту, установленному министром финансов. Эта комиссия теперь использует это опасное право, требуя повторной поставки чая, не отвечающего установленным ею стандартам качества, или, если он не подлежит повторной поставке, уничтожая его. Этот акт также был объявлен конституционным.251
Не существует такого понятия, как проверка действий этих административных советов в соответствии с только что процитированным решением. Один из современных авторов, занимающихся административным правом, отмечает, что наша процедура обеспечивает ещё меньшую защиту от произвола этих советов, чем французское законодательство, хотя Билль о правах неизвестен французской Конституции.252 Согласно утверждению того же автора, суды штатов признали окончательность решений советов здравоохранения в отношении нарушений общественного порядка, так что во многих штатах совет здравоохранения без слушания был признан способным определить, что имущество человека является нарушением общественного порядка, и обязать его к исполнению своим решением. Однако в штате Нью-Йорк действует иное правило.253 В сотнях и даже тысячах случаев, когда эти советы действуют в рамках статута, создавшего их, по предмету, полностью описанному в нем, их решения являются окончательными и не подлежат пересмотру в суде.254 Г-н Уайман, который с энтузиазмом поддерживает создание этих комиссий, однако, говорит: «В ходе административного судопроизводства совершаются вещи, которые никогда не могли бы быть совершены в ходе судебных процессов. В ходе административных процессов нарушаются принципы, являющиеся основополагающими в судах».255
Судебные разбирательства в порядке ex parte , по всей видимости, столь же обязательны, как и судебные разбирательства по уведомлению. Даже эти органы обладают обширными законодательными полномочиями. Поэтому, когда комиссия по рыболовству и охоте определяет, что рыба в каком-либо ручье или ручье Содружества представляет достаточную ценность, чтобы оправдать запрет на сброс опилок в ручей, где она обитает, она может письменным распоряжением запретить это, не предоставляя владельцу никаких слушаний по поводу своих действий.256 Хотя в нашей форме правления исполнительная, законодательная и судебная ветви власти тщательно разделены, законодательная власть все же может возлагать исполнительные обязанности на эти комиссии, и их решения в этом отношении являются окончательными.257 Судья Джексон много лет назад в деле Кентукки и Индиана-Бридж охарактеризовал эти комиссии как арбитров каждого окружного суда Соединенных Штатов.258 И было установлено, что один из них может возбуждать разбирательство в судах и становиться обвинителем и судьей в одном и том же деле.
В 1898 году Конгресс проголосовал за выплату президенту 50 миллионов долларов, и, руководствуясь административным правом, он распорядился ими по своему усмотрению, без какого-либо контроля. В 1899 году, руководствуясь этим правом, военный министр ввёл войска в штат Айдахо, даже не попросив ходатайства властей штата; военное министерство объявило военное положение, действие приказа habeas corpus было приостановлено не властями штата, а командующим армией генералом, и без какого-либо ордера на арест он арестовал сотни людей и управлял страной по собственной воле. Г-н Рут на банкете в юридической школе Нью-Йоркского университета так охарактеризовал административное право, которым он руководил, будучи военным министром:
«В течение последних четырёх с половиной лет моей обязанностью было бороться с произволом правительства. Мне приходилось не только принимать законы и выносить решения без каких-либо поводов для обсуждения, за исключением тех случаев, когда я сам решал взвесить все вопросы, касающиеся этого вопроса, затрагивая десять миллионов человек. И не только принимать законы и выносить решения, но и исполнять их с подавляющей силой и невероятной быстротой».
В соответствии с этим административным законом Филиппинская комиссия 1 июня 1903 года разделом 6 акта под номером 781 Филиппинской комиссии предусмотрела тот самый вид реконцентрации коренного населения, для которого мы изгнали Вейлера и его испанцев с Кубы.259
В соответствии с административным правом министр внутренних дел своим указом в 1904 году постановил, что все лица, служившие в армии или флоте Соединенных Штатов и достигшие возраста шестидесяти двух лет, должны считаться имеющими инвалидность, дающую им право на получение пенсии в соответствии с Актом Конгресса, принятым 27 июня 1890 года. Именно в рамках этого полномочия Комиссия по межштатной торговле собирается ввести тарифы на перевозки по 200 000 миль железных дорог Соединенных Штатов. Именно в рамках этого административного полномочия министр финансов Шоу приостановил пошлины на импорт угля; принял, как многие полагают, без законных оснований, иные ценные бумаги, кроме государственных облигаций, для обеспечения выпусков национальных банкнот; разместил излишки казначейства в национальных банках на сумму многих миллионов долларов и использовал все имеющиеся в его распоряжении полномочия для защиты и продвижения интересов этих национальных банков. Именно в рамках этой административной власти во всех штатах Союза сотни комиссий берут на себя контроль посредством лицензий и иных процедур над делами людей, многие из которых по своей природе не являются публичными.
В деле People ex rel Lodes против Департамента здравоохранения города Нью-Йорка судья Гейнор из Верховного суда Нью-Йорка, говоря об этом состоянии, сказал:260 «Тем, кто помышляет об обращении к произволу власти ради благих целей, следует задуматься о последствиях, ибо это порок, влекущий за собой все пороки, и особенно отвратительные пороки чиновничьего вымогательства и шантажа. Хорошие люди в хорошие времена должны остерегаться создавать дурные прецеденты для плохих людей в плохие времена. Продажа нечистого молока или других продуктов питания – это плохо, но гораздо хуже и чревато гораздо большими бедствиями растущее использование исполнительными чиновниками полномочий, не предоставленных им законом. Если бы им было позволено требовать лицензии на повседневные занятия и отказывать в них тем, кому они пожелают, сколько времени прошло бы до того, как такие лицензии стали бы продаваться за деньги, за политические льготы или партийную преданность?» Комиссии такого рода, цензоры всех видов, ограничительное правительство, умножение уголовных законов – все эти методы были методами произвольных правительств. Нет ни одного этапа упадка Римской республики и империи, который не был бы отмечен обилием законов, подобных тем, что я описал. Бесконечное повторение юридических распоряжений — верный признак бессилия и упадка.
Важно понимать, куда ведёт это административное управление. Оно существенно отличается от административного управления во Франции и других европейских странах. Во всех этих странах все отношения между административными должностными лицами и гражданами, вытекающие из служебных обязанностей этих должностных лиц, регулируются исключительно административными судами. Гражданину Франции запрещено возбуждать какие-либо иски против любого административного должностного лица за его действия без согласия Государственного совета Франции. Это не относится к действиям, совершённым должностными лицами не при исполнении своих полномочий, например, когда действие является личной ошибкой или злонамеренным использованием законных полномочий. Но в отношении всех других административных действий любого наименования или характера гражданин не имеет права обжаловать противоправное деяние должностного лица, совершившего противоправное деяние, ссылаясь на свои полномочия, за исключением административного суда, где едва ли есть надежда на возмещение ущерба.261 Эти административные суды ведутся административными чиновниками по своим собственным правилам судопроизводства, и в них не предусмотрено суд присяжных. Не приведет ли административное право нас к такому же плачевному положению?
В Пруссии единственным средством правовой защиты гражданина от должностного лица, допустившего правонарушение при исполнении им своих обязанностей, является обращение в орган, осуществляющий надзор за действиями этого должностного лица, или возбуждение иска в административных судах против должностного лица или должностных лиц, поведение которых оспаривается.262 По этой причине значительная часть всех судебных разбирательств в континентальной Европе ведется в административных судах, подчиненных главе государства,263 и, следовательно, могут быть надёжными защитниками прав должностных лиц. Административные суды европейских стран с негодованием отвергают любые попытки со стороны судов общей юрисдикции вмешаться в их юрисдикцию в отношении административных должностных лиц.
В нашей стране и в Англии нет строго технических административных судов. Государственный служащий несёт ответственность перед нашими судами общего права за все свои правонарушения и правонарушения, даже если он утверждает, что совершил их при исполнении своих служебных обязанностей. Если совет по здравоохранению неправомерно объявил имущество гражданина источником беспокойства и уничтожил его, он несёт ответственность в большинстве штатов, по крайней мере, за ущерб, если это не было источником беспокойства. Если совет отозвал лицензию у торговца молоком без слушания и по причине, не предусмотренной законами или их письменными правилами, он несёт ответственность, и суд справедливости вынесет запрет на его действия.264 Верно, что в некоторых случаях должностное лицо может защитить себя посредством процесса, который на первый взгляд является правильным, но в таком случае его начальник, который издал процесс, если он недействителен, несет ответственность.
Эти комиссары постепенно уверятся в том, что им принадлежат чрезвычайные полномочия; что они могут запретить законный бизнес, отказавшись выдать лицензию, полностью игнорируя тот факт, что им предоставлено право регулировать бизнес, а не запрещать его. Несколько дней назад президент лишил лицензии лоцмана парохода «Миссисипи». Пройдёт не так много лет, если сохранятся нынешние условия, прежде чем национальное правительство через комиссии будет лицензировать каждого машиниста и кондуктора локомотивов, занимающихся межштатной торговлей, и каждую государственную корпорацию, ведущую межштатный бизнес. Эти лицензии будут отзываться по воле президента или главы Министерства торговли, и сотни тысяч, если не миллионы, людей и все корпоративные интересы страны будут находиться во власти национального правительства. Пока этим комиссиям разрешено осуществлять судебные и законодательные полномочия без права пересмотра со стороны обычных судов, права гражданина находятся под угрозой. Сегодня нет более серьёзной угрозы его правам, чем административные решения. Наши предки-англичане три столетия назад бежали от административных судов Англии. Давайте же остерегайтесь опасности возвращения в наши дни к подобному произволу правительства.
________________________________________
СНОСКИ

239. New York State Library Bulletin, Обзор законодательства, 1903.
240. 198 US 253.
241. Соединенные Штаты против Синг Так, 194 US 161.
242. 198 US 263.
243. 152 Mass., 540.
244. Гуднау, Сравнительное административное право, стр. 156–161.
245. North American Review, 19 апреля 1907 г.
246. North American Review, 19 апреля 1907 г., стр. 809.
247. North American Review, 19 апреля 1907 г., стр. 812.
248. North American Review, 19 апреля 1907 г., стр. 816.
249. Дайси, Закон Конституции, стр. 248.
250. Field v. Dark, 143 US 649.
251. Buttfield v. Stranahan , 192 US 470.
252. Political Sc. Quarterly, Dec., 1906, Bowman, p. 615.
253. Copcutt v. Board of Health of City of Yonkers, 140 NY, 1. См. также стр. 12.
254. Wyman, Административное право, §§112-136; Miller v. Raum , 135 US 200; Oil Company v. Hitchcock, 190 US 316.
255. Wyman, Административное право, § 119.
256. Wyman, Административное право, § 121, примечание; Salem v. Eastern R'y Co., 98 Mass., 431, 443; Nelson v. State Board of Health, 186 Mass., 330, 333.
257. Harvard Law Review, т. xx, стр. 121; Wyman, Административное право, § 121; in re Kollock , 165 US 526; Wyman, Административное право, § 133, примечание 103 с примерами.
258. Harvard Law Review, т. xx, стр. 123, 124.
259. North American Review, 18 января 1907 г.; Blount, Philippine Independence, стр. 145.
260. 117 App. Div., 865.
261. Dicey, Закон Конституции, гл. xii.
262. Эшли, Местное и центральное правительство, стр. 302, 303.
263. Лоуэлл, Правительства и стороны в континентальной Европе, т. ii, стр. 83, 195.
264. Люди, находящиеся в употреблении , Лоудс против Департамента здравоохранения штата Нью-Йорк, 117 App. Div., 856.