ТОМ 1, ПРИМЕЧАНИЕ D, ЧАСТЬ 7
Исполнительная власть
II. Вторая статья федеральной конституции гласит, что исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки; что он должен быть гражданином по рождению, если только он не являлся гражданином на момент принятия конституции, и в этом случае он должен прожить в Соединенных Штатах четырнадцать лет; что он должен достичь возраста тридцати пяти лет; что он будет занимать эту должность четыре года; что он будет получать установленное вознаграждение за свою службу, которое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение периода, на который он избран, и не будет получать в течение этого периода никаких других вознаграждений от Соединенных Штатов или какого-либо из них; и что перед вступлением в должность он должен принести присягу «добросовестно исполнять ее и всеми силами сохранять, защищать и оберегать Конституцию Соединенных Штатов».
Автор «Трактата об английской конституции»251 считает единство исполнительной власти одним из преимуществ, свойственных этому свободному правлению. Предполагается, что обычно приписываемые этому обстоятельству преимущества заключаются в необходимом и неизбежном единодушии; быстроте и оперативности, являющихся его следствием; и, что самое главное, в непосредственной и очевидной ответственности. Если таковы реальные преимущества единоличного исполнительного магистрата, то можно утверждать, что они в гораздо большей степени обнаруживаются в федеральном правительстве, чем в английском. В последнем оно существует лишь теоретически в лице отдельного лица; практическое осуществление его возложено на министров, советы и коллегии. Поскольку король, согласно признанным принципам конституции, не несет ответственности ни за один из своих актов, министр, на которого возложена вся ответственность, для обеспечения своего освобождения от ответственности действует по совету тайного совета, которому представляется каждая важная мера, прежде чем она будет приведена в исполнение.Его планы часто обсуждаются и обсуждаются на ещё более секретном конклаве, состоящем из высших государственных чиновников и именуемом кабинетом министров, прежде чем они будут переданы Тайному совету: 252 вопроса часто передаются на рассмотрение различных коллегий для получения их рекомендаций до обсуждения и принятия окончательного решения в совете. Таким образом, фактически, единство исполнительной власти является лишь идеалом, существующим лишь в теории государственного управления; всё, что говорится о единогласии или оперативности, вытекающих из единства исполнительной власти, поэтому не имеет под собой никаких оснований. Что касается ответственности, мы уже отмечали, что номинальная исполнительная власть освобождена от неё конституцией: вся ответственность, которую признаёт правительство, распределяется между различными министрами, Тайным советом и коллегиями. Следовательно, единство номинальной исполнительной власти не только не гарантирует ответственности, но и уничтожает её. Если же полагаться на конституцию Англии как на доказательство преимуществ единства исполнительной власти, то она не подтверждает ни одну часть этой позиции.
В Соединённых Штатах единство исполнительной власти практически установлено почти в каждом случае. Ведь сенат – это совет, созданный скорее для решения специальных, чем общих задач. Можно обоснованно усомниться в том, имеют ли они право давать советы президенту, не посоветовавшись с ним заранее; и обязан ли он, после консультации, проводить в жизнь любые меры, которые они могут предложить: конституция, возможно, несовершенна в обоих этих случаях. Для иллюстрации предположим, что сенат, не посоветовавшись с ним, рекомендует направить посла к иностранному двору: обязан ли президент назначать посла для этой цели? Или, предположим, посол заключил договор, который президент не одобряет, но сенат рекомендует ему ратифицировать; обязан ли он это сделать?Конституция гласит: «Он имеет право, по совету и с согласия сената, заключать договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов; он выдвигает кандидатуры и по совету и с согласия сената назначает послов». Эти слова, по всей видимости, скорее наделяют его дискреционными полномочиями, нежели полномочиями налагать мандат или обязательства... Но хотя президент, возможно, и может конституционно отклонить ратификацию договора или назначение посла, несмотря на совет сената, он не может принять никакую меру, которую ему посоветуют отклонить, если конституция требует их совета или согласия. Таким образом, в целом, любое его действие должно быть одобрено сенатом. Всё, что он не сделал, подлежит ответственности только на него, если только мера не была представлена сенатом и отклонена им. Поведение первого магистрата страны так же часто подвергается порицанию как за его бездействие, так и за его действия.Поэтому всё, что не было сделано, но чего требовала общественная безопасность, подлежит ответственности исключительно за небрежность президента; всё, что может быть сделано неправильно, также должно быть возложено на него, в первую очередь, как на автора и инициатора меры, хотя впоследствии она должна получить одобрение и согласие сената. Таким образом, ответственность преследует его в любой ситуации: активной или пассивной, спящей или бодрствующей.
Но хотя король Англии не несет ответственности, говорят, что его министры несут ответственность; ибо они могут быть привлечены к ответственности: то же самое может сделать и президент Соединенных Штатов.253 ... Но я не акцентирую внимание на этом моменте как на практическом средстве обеспечения ответственности по причинам, которые будут более полно объяснены позже. Истинный вопрос ответственности покоится на краткости периода, на который избирается президент Соединенных Штатов, и на власти, которой обладает народ, чтобы отклонить его на последующих выборах: власть, тем более грозная, энергичная, чем она остается в их руках, не ограничена формами, и ее осуществление больше зависит от мнения, чем от доказательств. Когда виновный президент предстанет перед таким трибуналом, напрасно будет искать убежища под тонкой завесой совета; такая паутина, подобная сети Вулкана, только разоблачит его более эффективно.
Итак, с точки зрения ответственности конституция Соединенных Штатов имеет огромное преимущество: она, по крайней мере, равна конституции Великобритании по принципу единогласия. Поскольку каждая мера исполнительной власти должна исходить из сердца президента, его планы будут обладать всеми преимуществами единообразия, которое можно ожидать от действий любого отдельного человека. Предположим, что сенат отклонит одну из предложенных им мер. Обладая прекрасным знанием всей системы своего управления, он, естественно, будет вынужден принять другой курс, который не будет ни замедлять, ни противодействовать какой-либо другой части его системы. Ни один британский министр, чьи меры встречают сопротивление в кабинете министров, не сможет сделать больше; вероятно, не так много: ведь ему, возможно, может быть навязана замена каким-либо другим влиятельным министром. Но никакая такая замена не может быть навязана президенту Соединенных Штатов; власть сената заключается скорее в одобрении или отклонении, чем в рекомендациях или предложениях, как уже упоминалось.
Преимущества информированности и оперативности, вероятно, в равной степени выгодны и конституции американской исполнительной власти. Конституция Соединённых Штатов предусматривает достаточную помощь ему в этом отношении, назначая ему министров, которым может быть поручено руководство каждым из исполнительных департаментов; от которых он может потребовать всю необходимую информацию, а также их письменные заключения по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей; и которых он, кроме того, может отстранить от должности по своему усмотрению.254 Здесь мы видим, как один исполнительный должностной орган заменяет многочисленный совет, где ответственность раздроблена до тех пор, пока она полностью не исчезнет, и где вероятность единогласия уменьшается в геометрической прогрессии по сравнению с числом членов совета.
Бессрочность должности – ещё одно хвалёное преимущество конституции верховного исполнительного магистрата Великобритании. «Король никогда не умирает». Но Генрих, Эдуард или Георг могут умереть, быть младенцем в пелёнках, престарелым стариком или буйным сумасшедшим. Какая польза от бессмертия королевской должности в любом из этих случаев? Может ли хнычущий младенец или слабая рука парализованного возраста держать скипетр, или его можно доверить буйному безумцу? Президент Соединённых Штатов не может быть первым: крайне маловероятно, что он когда-либо будет вторым; конституция предусмотрела третий случай и все другие подобные случаи. Ибо в случае отстранения президента Соединённых Штатов от должности или его смерти, отставки или неспособности осуществлять полномочия и обязанности своей должности, то же самое переходит к вице-президенту; и конгресс может посредством закона предусмотреть на случай смещения, смерти, отставки или неспособности как президента, так и вице-президента, объявление того, какое должностное лицо будет в таком случае исполнять обязанности президента, и такое должностное лицо будет действовать соответствующим образом до тех пор, пока не будет устранена неспособность или не будет избран президент.255Такое положение было соответственно установлено законом, и исполнительная власть в таком случае немедленно перешла бы к председателю сената pro tempore; или, если нет председателя сената, к спикеру палаты представителей на данный момент.256 Ничего не требуется для бессрочности должности, кроме положения о ее продолжении на случай, если ни один президент не будет избран в период, предписанный конституцией. Такой случай, вероятно, не произойдет, пока народ Соединенных Штатов не устанет от нынешней конституции и правительства и не примет этот метод прекращения обоих. И, возможно, одна из рекомендаций конституции заключается в том, что она таким образом предоставляет средства мирного роспуска правительства, если когда-либо наступит кризис, который может сделать такую меру приемлемой или необходимой. Кризис, который должен быть осужден каждым другом своей страны.
Продолжая параллель между королём Англии и президентом Соединённых Штатов, можно сказать, что король Англии — источник чести, должности и привилегий. Почести, в отличие от должностей, неизвестны в Соединённых Штатах; так же как и привилегии. По крайней мере, нет ни одной, которую президент Соединённых Штатов мог бы конституционно учредить или даровать. С должностями дело обстоит иначе: он не может учредить их конституционно; они должны быть сначала учреждены законом.257Но после его утверждения он будет иметь исключительное право выдвижения кандидатур на все должности, назначения на которые не предусмотрены иным образом конституцией или каким-либо актом Конгресса, на который может потребоваться его согласие или который мог быть дан ранее. Влияние, которое это полномочие даёт ему лично, является одной из тех частей конституции, которые приближают правительство в его управлении к управлению Великобритании гораздо ближе, чем это, по-видимому, согласуется с республиканскими принципами, которые должны пронизывать все части федеральной конституции, по крайней мере, до тех пор, пока союз состоит из демократических штатов. По этому вопросу мы сделаем несколько дополнительных замечаний ниже.
Наследник короля Англии может родиться со всеми пороками Ричарда; с тираническим нравом и жестокостью Генриха VIII; с пустой гордостью и глупостью Якова; с трусостью и слабоумием Джона; или с глупым упрямством, фанатизмом или другой развращенностью характера любого из его преемников; тем не менее он должен унаследовать трон своих отцов; его личность священна и неприкосновенна, как если бы он был Альфредом; и если его проступки не настолько значительны, чтобы привести его на плаху или вынудить его к отречению, он остается помазанником лорда до конца своих дней. Президент Соединенных Штатов должен достичь среднего возраста жизни, прежде чем он будет иметь право на эту должность: если он не является уроженцем Соединенных Штатов, он должен четырнадцать лет прожить в Соединенных Штатах: его таланты и характер должны быть известны.Способности его ума должны были достичь полной силы: характер должен был быть сформирован, и сформирован из активных, а не пассивных материалов, чтобы привлечь и завоевать внимание и одобрение людей, разбросанных по столь разнообразному климату и положению, как американский народ. Эта активность ума и таланта должна была проявиться на стороне добродетели, прежде чем она сможет завоевать расположение тех, кто не признает превосходства прав между людьми и кто сознает, что, назначая на должность, они должны выбирать верного представителя, а не правителя, не несущего ответственности. И если случится так, что они все-таки обманутся в своей оценке его характера и достоинств, то четырехлетний срок позволит им исправить свою ошибку и уволить его со службы. Какая нация, управляемая наследственным монархом, имеет такие же шансы на счастье!
Однако, шум народных выборов и опасность выборных монархий будут настойчиво указывать на то, что они уравновешивают преимущество, которое мы утверждаем в пользу учреждения исполнительной власти в Соединенных Штатах. Что касается последнего, то о нём будет сказано ниже, когда мы рассмотрим порядок избрания президента Соединенных Штатов. Что касается первого, то если бы верховная власть народа Соединенных Штатов, подобно верховной власти Римской и Греческой республик, была сосредоточена в руках жителей одного города или небольшой территории, то влияние людей с народными талантами, несомненно, привело бы при определённом стечении обстоятельств к событиям, подобным тем, что зафиксированы в летописях этих республик. Но сама природа, похоже, встала на сторону свободы и независимости граждан Соединённой Америки.Наши города немногочисленны; население незначительно по сравнению со многими столицами древней или современной Европы; это население (из-за неблагоприятного влияния климата в течение нескольких лет) вряд ли выйдет далеко за пределы своих нынешних границ и, вероятно, никогда не составит значительной доли населения страны в целом. Одно это обстоятельство, вероятно, сведет на нет любую попытку установить чрезмерное влияние в какой-либо части Союза. Сельское хозяйство является, и, вероятно, на протяжении многих лет будет оставаться главной целью развития в Соединенных Штатах; и представляется еще очень далеким тот период, когда численность населения сравняется с площадью и плодородием почвы. Европа настолько опередила нас в производстве, что, вероятно, наше население не будет зависеть от него и не получит от него значительного прироста. Пока это не произойдет, наши города будут в основном сосредоточены на морском побережье, а внутренние районы Соединенных Штатов, как и в настоящее время, будут продолжать служить кормилом для выносливых, независимых йоменов.Прочный барьер между Соединенными Штатами и странами, богатыми драгоценными металлами, должен быть искренне желаем всеми, кто может по достоинству оценить блага свободы и мира. В то время как амбиции Америки ограничиваются развитием искусств мира и наукой свободного правления; улучшением, а не расширением ее территории, и укреплением себя против врагов как внутренних, так и внешних, путем поощрения и поддержки принципов подлинной свободы; местное влияние никогда не может быть настолько грозным, чтобы поставить под угрозу мир или счастье союза в каком-либо случае. Но всякий раз, когда наш злой гений будет побуждать нас стремиться к характеру военной республики и пригласит нас на поле славы: когда жадность под менее одиозным названием амбиции приведет нас к завоеванию; когда храброе, хотя и необученное, ополчение будет заменено на хорошо обученную, дисциплинированную и хорошо оснащенную армию; готовы выйти на поле боя по мановению амбициозного президента и верить, что перст небес указывает тот путь, который он направляет; и тогда можем мы считать день нашего счастья прошедшим или быстро приближающимся к своему закату.
Положение конституции, требующее, чтобы президент был гражданином по рождению (если только он не был гражданином Соединенных Штатов на момент принятия конституции), является удачным средством защиты от иностранного влияния, которое, где бы оно ни могло проявиться, следует опасаться больше, чем чумы. Следовательно, допуск иностранцев в наши советы не может быть слишком строго оберегаем; их полное отстранение от должности, к которой иностранные нации привыкли, связывая идеи суверенной власти, святости характера и наследственного права, является мерой самой совершенной политики и мудрости. Именно благодаря зарубежным связям штатгальтер Голландии, полномочия которого поначалу, вероятно, не были равны полномочиям президента Соединенных Штатов, стал суверенным наследственным князем до недавней революции в этой стране.И я не легкомысленно замечаю, что сам титул нашего первого магистрата в какой-то мере избавляет нас от опасности тех бедствий, которые почти постоянно постигают европейские народы. Титул короля, принца, императора или царя, без малейшего увеличения его полномочий, сделал бы его членом братства коронованных особ: их общее дело не раз грозило опустошением Европы. Присоединить к этой священной семье ещё одного члена в Америке означало бы навлечь на нас и увековечить все бедствия ящика Пандоры.
Личная независимость президента гарантируется этим пунктом, который предусматривает, что он получает вознаграждение в установленные сроки, которое не может быть уменьшено в течение всего срока его полномочий. Для защиты от алчности, коррупции и продажности также предусмотрено, что оно не может быть увеличено в течение того же периода, и в течение этого периода он не должен получать никаких других вознаграждений от Соединенных Штатов или любого из них. Его жалованье, установленное законом, представляется вполне достаточным, хотя и значительно ниже дохода многих частных лиц в Англии и даже в Америке.
Политическая независимость президента Соединённых Штатов, в той мере, в какой это необходимо для сохранения, защиты и обороны конституции, обеспечивается не только ограничениями, налагаемыми конституцией на полномочия Конгресса, но и условным запретом на все его действия, как уже упоминалось в другом месте. Эта роль в работе федерального законодательного органа, предоставляемая ему конституцией, заключается, подобно праву короля Англии, в праве отклонять, а не разрешать; обстоятельство, которое судья Блэкстон и де Лолм особо подчеркивают258; и является одним из оснований, на которых последний обосновывает своё предпочтение этой конституции республиканской системе.В республиках, говорит он, законы обычно исходят от исполнительной власти; во всех американских штатах дело обстоит иначе. В Англии законы действительно исходят от исполнительной власти: законопроект о доходах всегда предлагается канцлером казначейства или каким-либо членом этого ведомства;259 и, как известно, существует практика, что любая другая мера значительного масштаба и важности сначала обсуждается в Тайном совете, прежде чем вносится в парламент; где она обычно вносится, а законопроект готовится некоторыми королевскими чиновниками. Поэтому предпочтение, которое де Лольм отдаёт английской конституции, не совсем обосновано. Отрицание президента Соединённых Штатов не является окончательным, как отрицание короля Англии, а отлагательным. Также выражение его согласия не является абсолютно необходимым для принятия закона, ибо если он воздерживается от принятия решения более десяти дней (исключая воскресенья), его согласие будет презюмироваться. Он может отсрочить принятие какой-либо полезной меры на несколько дней, но не может ее предотвратить, если две трети обеих палат согласны с мнением о ее целесообразности.Таким образом, роль, отведенная ему конституцией, является строго превентивной, а не творческой; однако эта превентивная мера настолько модифицирована, что никогда не действует окончательно, кроме тех случаев, когда можно предположить, что конгресс действовал необдуманно из-за спешки или недосмотра: и мы можем с уверенностью заключить, что там, где осознанное мнение двух третей обеих палат конгресса побудит их настаивать на какой-либо мере, на которую президент дал свой отказ, это не будет соответствовать ни конституции, ни интересам их избирателей. Есть один случай (помимо вопроса об отсрочке), в котором его согласие, по-видимому, не требуется; это когда две трети обеих палат согласились предложить штатам какую-либо поправку к конституции: в этом случае, поскольку согласие двух третей обеих палат требуется в первую очередь, его согласие обходится, поскольку его несогласие было бы бесполезным.
Давайте теперь кратко рассмотрим порядок назначения президента Соединенных Штатов.
Каждый штат должен в течение тридцати четырех дней до первой среды декабря каждого четвертого года, следующего за последними выборами, назначать число выборщиков, равное общему числу представителей и сенаторов, на которых этот штат может иметь право в Конгрессе, которые должны собраться и подать свои голоса в этот день в таком месте в каждом штате, которое укажет его законодательный орган, за двух лиц, из которых по крайней мере один не должен быть жителем данного штата; должны быть составлены три списка для голосования, один из которых должен быть отправлен нарочным, а другой по почте председателю сената; или, если такого должностного лица нет в месте нахождения правительства, секретарю штата; и третий — судье округа.Председатель сената в присутствии обеих палат Конгресса вскрывает сертификаты во вторую среду следующего февраля, после чего голоса подсчитываются, и выбор определяется; лицо, набравшее наибольшее число голосов, если оно составляет большинство от общего числа назначенных выборщиков, становится президентом, а лицо, набравшее следующее наибольшее число голосов, становится вице-президентом. Если голоса распределяются поровну между двумя лицами, имеющими такое большинство, палата представителей немедленно выбирает тайным голосованием одного из них президентом; но в таких случаях голосование проводится по штатам, каждый штат имеет один голос; кворум для этой цели состоит из одного или нескольких членов от двух третей штатов, и для выбора необходимо большинство голосов всех штатов. Если ни одно лицо не имеет большинства голосов выборщиков, палата аналогичным образом выбирает президента из пяти человек, имеющих наибольшее число в списке. Сроки, на которые избираются президент и вице-президент, всегда начинаются четвертого марта, следующего за такими выборами. Ни один сенатор, представитель или лицо, занимающее ответственную или оплачиваемую должность в правительстве Соединенных Штатов, не может быть выборщиком.
Таковы меры предосторожности, предусмотренные конституцией для обеспечения спокойствия выборов; независимости и честности избирателей и мудрости их выбора; и таковы вспомогательные правила, установленные конгрессом для тех же целей.260 Выборщики назначались по-разному в разных штатах. В некоторых они назначались непосредственно законодательным собранием; в других они избирались общим списком по всему штату; в третьих штат был разделен на округа, и один из выборщиков выбирался свободными землевладельцами от каждого округа. Этот метод был принят в Вирджинии сначала; но в последнее время предпочтение было отдано общему списку. Причины этого изменения, по-видимому, заключались в том, чтобы вся сила штата могла быть объединена и объединена, а не разделена, как в предыдущем случае.
Избиратели, как мы видим, должны собраться в один и тот же день во всех различных штатах, в стольких же разных местах, на весьма значительном расстоянии друг от друга, и в этот день должны просто подать свои голоса; между ними не может возникнуть никаких затруднений из-за того обстоятельства, что голоса у разных лиц равны: они должны только голосовать, а не выносить решение о результате своих голосов: затем они расходятся и немедленно возвращаются в свои жилища и занятия. Никакой предлог не может быть плохим для задержки; не дается никакой возможности для интриг и заговоров. Удостоверения об их голосах должны быть отправлены разным лицам и разными путями: они должны быть публично вскрыты и подсчитаны в присутствии всего национального законодательного органа: на избирателях нет обязательства тайны скрывать свои голоса; они, следовательно, немедленно становятся известны по всему штату, задолго до открытия сертификатов в правительственном суде: если будет предпринята попытка мошенничества, она должна быть немедленно обнаружена; в то время как конституция прямо лишает возможности любого человека, в отношении которого можно предположить, что он действует под каким-либо необоснованным предубеждением, исполнять обязанности избирателя, в первую очередь, полезные положения, которые она содержит, в других отношениях, как представляется, предоставляют достаточную гарантию против уловок честолюбия и продажности развращенных умов.Нет места для бурлящего поля Марса или польского сейма, с одной стороны, и для интриг священной коллегии или венецианского сената, с другой, за исключением тех случаев, когда, к несчастью, два человека, имея большинство голосов избирателей в свою пользу, также имеют равное число голосов; или когда каким-либо другим образом выборы могут быть переданы палате представителей. Тогда, действительно, интриги и заговоры могут получить полный размах; тогда существование союза может быть поставлено под крайнюю угрозу; тогда смелая и отчаянная партия, располагающая вооружёнными силами и всеми ресурсами правительства, может попытаться прочно утвердиться у власти, без будущей помощи формальных форм или контроля выборов. На каком принципе, спросим мы, государству в данном случае позволено действовать обратно пропорционально численности населения и, таким образом, преобладать над ним? На каком принципе основано то соотношение, которое дает всем гражданам Соединенных Штатов равный голос на выборах президента, в первом случае, должно дать представителю граждан Делавэра, во втором случае, вес, равный девятнадцати представителям граждан Вирджинии?Почему же тогда палата представителей должна голосовать по штатам в столь важном случае? Возможно, можно доказать, что если искусство подкупа когда-либо будет успешно применено на выборах президента, то это произойдет по следующей причине: голоса нескольких человек в данном случае более чем вчетверо уравновешивают их число. 261 Если бы сенат был связан с другой палатой в выборах, и каждый голос подсчитывался отдельно, способ выборов мог бы на первый взгляд показаться менее исключительным; но их отстранение от любого участия в выборах президента, безусловно, основано на самой мудрой политике: будучи связанными с ним в осуществлении его важнейших полномочий и избираясь на гораздо более длительный срок, чем представители, презумпция неправомерного влияния, когда может возникнуть борьба между президентом, находящимся в должности, и любым другим лицом, была бы совершенно неизбежна.
Ничто в Конституции не запрещает переизбрание президента так часто, как это позволяет сделать одобрение его страны. Если бы его переизбрание изначально полностью зависело от большинства голосов, я полагаю, аргумент был бы в пользу этого принципа. Но что, если президент Соединённых Штатов настолько потерял доверие жителей соответствующих штатов, что не получил большинства голосов выборщиков штата в свою пользу? Что, если бы он настолько потерял их уважение, что оказался бы самым последним из пяти кандидатов в списке, ни один из которых не имел бы такого большинства, чтобы решить исход выборов?Разве не должны мы в таком случае с негодованием наблюдать, как он продолжает оставаться в должности, довольствуясь лишь одной четвертью голосов Палаты представителей против остальных трёх? Этого можно было бы в достаточной мере избежать, приняв поправку, согласно которой ни один президент в настоящее время не может быть переизбран, если он не наберёт не только наибольшее число голосов в свою пользу, но и большинство голосов всех назначенных выборщиков. Поскольку коррупцию можно опасаться только со стороны плохих людей, и её всегда следует опасаться с их стороны, президент, потерявший доверие граждан Соединённых Штатов в целом, был бы первым, с кого можно ожидать начала практики коррупции.
Срок, на который избирается президент, как уже отмечалось, составляет четыре года. Многие считают этот срок слишком долгим: он кажется достаточно долгим, чтобы дать ему возможность довести до конца любые меры, которые он мог предпринять на благо страны; и, как считалось, достаточно коротким, чтобы народ мог своевременно отстранить его от власти, если его поведение не заслуживало одобрения, с одной стороны, или импичмента, с другой. Однако за четыре года может быть порождено и даже созреть много зла…Ни один президент никогда не будет подвергаться опасности отстранения от должности в порядке импичмента. Но об этом позже. Я не вижу никаких неудобств, которые могли бы возникнуть из-за более частых выборов; опасность может возникнуть, если конституция не будет изменена таким образом, чтобы это было предусмотрено... Конвент нашего штата предложил поправку к конституции, согласно которой ни одно лицо не может занимать пост президента Соединённых Штатов более восьми лет в течение любого шестнадцатилетнего срока. Возможно, было бы лучше выбрать половину этих сроков соответственно.
Полномочия, или, вернее, обязанности президента Соединенных Штатов, разнообразны и обширны; хотя они, к счастью, урезаны по сравнению со многими другими полномочиями, которые считаются неотделимыми от исполнительной власти в монархиях: из этих последних мы часто имели случай отметить те, которые переданы конституцией конгрессу Соединенных Штатов; а из тех, которые возложены на президента,
1. Первое заключается в том, что он будет главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов, а также ополчением отдельных штатов, когда будет призван на службу Соединенным Штатам,262 – полномочия, аналогичные полномочиям короля Англии и штатгальтера Голландии до недавней революции; однако с некоторыми важными ограничениями, которых, как я полагаю, не было ни в одном из этих правительств. Во-первых, он не может сам устанавливать правила регулирования и управления армией и флотом, но они должны подчиняться постановлениям, установленным Конгрессом.263Но, несмотря на это положение конституции, закон 5-й съезда Конгресса 74 г. уполномочил президента разрабатывать и устанавливать такие правила обучения и дисциплины корпуса добровольцев, набранных этим актом, которые будут сочтены необходимыми для подготовки их к действительной службе... Во-вторых, президент Соединённых Штатов не имеет неограниченного права назначать любых офицеров по своему усмотрению; но такое назначение (если законом не установлено иное) должно производиться по совету и с согласия сената: ограничение, возможно, не столь важное, поскольку право выдвижения кандидатур во всех случаях и право заполнения вакансий во время перерыва в работе сената остаются в его полной власти; к этому можно добавить полномочия, предоставленные ему законом о формировании временной армии (и, возможно, некоторыми другими), назначать таких офицеров, которых он сочтёт нужными во время перерыва в работе сената; «назначение полевых офицеров должно быть представлено на рассмотрение и с согласия сената на его следующем заседании»; оставив назначение всех должностных лиц низшего ранга на усмотрение президента.264Штатгальтер Голландии в значительной степени получал свою власть и влияние от аналогичной власти… Третьим, и несравненно более важным, ограничением, чем любое из предыдущих, пока выборы проводятся так же часто, как в настоящее время, является то, что никакие ассигнования на содержание армии не могут быть выделены на срок более двух лет, на который избирается конгресс. Это даёт народу возможность, сменив представителей, эффективно ограничить полномочия исполнительной власти по истечении этого срока…В Англии право набирать армии ad libitum принадлежит королю, хотя, как говорят, он зависит от парламента в их поддержке; законопроект о финансировании, который всегда ограничен одним годом, принимается соответственно на каждой сессии. В случае отказа (случай, который, как я полагаю, не случался более века), роспуск немедленно проложил бы путь для более послушного парламента. В-четвертых, ополчение нескольких штатов, хотя и подчиняется его командованию при призыве на действительную службу, может быть призвано на службу только властью конгресса и должно управляться в соответствии с законом: штаты, кроме того, имеют право назначать офицеров и обучать ополчение в соответствии с дисциплиной, предписанной конгрессом, сохраненной за ними конституцией. Но мы видели, каким образом этот очень важный пункт был обойден актами 5 Cong. c. 64 и 74, разрешающие президенту принимать отряды добровольцев, назначать их офицеров и т. д. Прецедент, который, если он будет принят в качестве закона и реализован на практике в будущем, может считаться заменяющим любую часть конституции, которая оставляет за штатами любую фактическую власть над их ополчением.
2. Президент имеет право предоставлять отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента. Уголовный кодекс США, ст. 2, § 2.
Право помилования, говорит судья Блэкстоун, является самой любезной прерогативой короля Англии и одним из величайших преимуществ монархии перед любой другой формой правления: в демократиях, добавляет он, это право помилования никогда не может существовать. 265 К счастью для народа Америки, многие умозрительные представления о недостатках и несовершенствах демократических форм правления оказались практически ложными. Во всех демократических штатах Северной Америки право помилования обычно возложено (как в федеральном правительстве Соединенных Штатов) на верховного исполнительного магистрата; и этот цветок монархической прерогативы, как оказалось, пышно цветет на идеальной республиканской почве не в меньшей степени, чем в своем родном климате.Президент Соединенных Штатов, в отличие от губернатора Вирджинии, не обязан действовать по совету совета, а право помилования предоставлено исключительно его собственному усмотрению. Случаи, в которых оно применялось, демонстрируют правомерность существования такого права в каждом штате, какова бы ни была форма его правления. В случаях импичмента, поскольку обвинение осуществляется представителями народа, а приговор может распространяться только на отстранение от должности и лишение права занимать или исполнять какую-либо должность в Соединенных Штатах в будущем, конституция мудро предусмотрела, что то же лицо, которому принадлежит право выдвижения на должность, не имеет права снять это лишение права, которое навлекла на себя вина преступника.266 В Англии помилование не может быть использовано в качестве меры пресечения для импичмента; но король может помиловать после осуждения по импичменту.267 Он не может, используя свою прерогативу, предотвратить позор осуждения; но он может предотвратить его последствия и восстановить репутацию преступника.
3. Президент имеет право по совету и с согласия сената заключать международные договоры при условии одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; и заключенные таким образом договоры составляют часть верховного закона страны. Свод законов США, ст. 2, § 2, и ст. 6.
Договоры, как их определяет Пуфендорф,268 представляют собой определенные соглашения, заключенные суверенами друг с другом и имеющие большую пользу как во время войны, так и в мирное время. Существует два вида таких договоров: одни из них усиливают соблюдение того, к чему по закону природы мы были прежде обязаны, например, взаимное проявление вежливости и гуманности или предотвращение несправедливостей с обеих сторон; вторые — те, которые добавляют новые обязательства к обязанностям естественного права или, по крайней мере, превращают то, что прежде было слишком общим и неопределенным, в нечто конкретное и точное.269Из тех, которые добавляют новые обязательства к обязанностям, возлагаемым естественным правом на все народы, наиболее обычные касаются или в своём действии могут затрагивать суверенитет государства; единство его частей, его территории или иной собственности; его торговлю с иностранными государствами и наоборот; взаимные привилегии и иммунитеты граждан или подданных договаривающихся держав или взаимную помощь договаривающихся государств в случае нападения или враждебности с какой-либо другой стороны. На все эти цели, если в основных законах государства нет ничего противоречащего этому, распространяется право заключения договоров, которое, по мнению Ваттеля, принадлежит правителям государств.
В нашей конституции нет ограничений в отношении субъектов договоров, за исключением разве что гарантии республиканской формы правления и защиты от вторжения, содержащейся в четвёртой статье, которые могут быть истолкованы как налагающие такое ограничение в интересах отдельных штатов, против расчленения федеративной республики.270 Однако вопрос о том, может ли это ограничение распространяться на предотвращение отчуждения путём уступки западной территории, не являющейся частью какого-либо штата, представляется несколько более сомнительным. Акт уступки со стороны Вирджинии прямо выступает против такого отчуждения той части западной территории, которая была уступлена этим штатом.271Тем не менее, говорят, вскоре после создания федерального правительства рассматривалась возможность уступить преимущественное право покупки земель на этой территории индейцам, которые, как предполагалось, в то время заключили договор о том же с короной Великобритании. Президент, не санкционировавший никакой подобной статьи и, как говорят, не одобривший её, представляя договор на рассмотрение сената, обратил особое внимание на эту его часть; в результате договор был отклонён, хотя и получил горячую поддержку в сенате, как уже говорилось. Если право на такое разделение и вызывает сомнения, то это становится ещё более сомнительным, если вспомнить, что конституция, по-видимому, наделила Конгресс коллективным правом распоряжаться этой территорией, а не какой-либо одной или двум его ветвям.272Последствия этого чрезвычайного договора, если бы он был ратифицирован сенатом и президентом, легко представить. Великобритания, в то время весьма враждебно настроенная по отношению к Соединённым Штатам, несомненно, настояла бы на таком приобретении территории, совершённом на основании договора между Соединёнными Штатами и индейцами; и, таким образом, Соединённые Штаты могли бы либо лишиться своей территории по неконституционному договору, либо быть втянутыми в войну за её сохранение по решению органа, полномочия которого не распространяются на окончательное решение вопроса о необходимости и целесообразности войны.Это показывает, к какому столкновению могут привести различные палаты Конгресса в результате такого изменения полномочий по заключению договоров. Поскольку эти полномочия доверены только одной из палат Конгресса, без возможности контроля или проверки со стороны другой палаты в том, что касается заключения и ратификации любого договора, вполне может случиться, что президент и сенат в какой-то момент выйдут за пределы своих законных полномочий, а Палата представителей будет настолько цепко отстаивать свои конституционные права, что не согласится на обязательства, налагаемые на неё договором, условия которого она не одобряет.273
Но сенат в вопросах договоров не только не имеет контроля, но, можно сказать, и не несёт даже тени ответственности за лиц, составляющих этот орган. В Англии, говорит судья Блэкстоун, чтобы не злоупотреблять этой полнотой власти во вред обществу, конституция установила контроль посредством парламентского импичмента для наказания тех членов, которые из преступных побуждений советуют или заключают любой договор, который впоследствии будет признан ущемляющим честь и интересы нации. Но где мы найдём эту ответственность в нашей конституции? Вытекает ли она из права импичмента, предоставленного Палате представителей Конституцией? Было торжественно постановлено, что сенатор не является гражданским должностным лицом Соединённых Штатов и, следовательно, не подлежит импичменту.274Даже если бы это было не так, право импичмента в рассматриваемом нами случае было бы бесполезным, как вскоре станет ясно... Заключается ли оно тогда в праве объявить импичмент послу, которым договор был заключен, или президенту, которым он был ратифицирован, – оба они, как я полагаю, несомненно подлежат импичменту? Посол назначается президентом по совету и с согласия сената: можно предположить, что его инструкции были представлены ему и одобрены им, хотя, как говорят, существовала иная практика. Если договор ратифицирован, а министр подвергается импичменту за его заключение, поскольку это ущемляет честь, интересы или, возможно, суверенитет и независимость страны, кто будет его судьями? Сенат, которым договор был одобрен и ратифицирован. Если президент подвергается импичменту за дачу ненадлежащих инструкций послу и за ратификацию договора, заключенного им в соответствии с его инструкциями, кто будет его судьями?Сенат, которому был представлен договор, которым он был одобрен и по чьему совету он был ратифицирован. Конституция требует, чтобы большинство в две трети сената, по крайней мере, одобрило заключение договора, прежде чем он может быть ратифицирован президентом; она также требует, чтобы большинство в две трети голосов одобрило решение в случае осуждения. Следовательно, кворум для судебного разбирательства по делу об импичменте невозможно сформировать без привлечения в качестве судей некоторых сенаторов, которые фактически либо поддерживали ратификацию договора, либо возражали против нее.275 Могут ли такие судьи считаться беспристрастными? Если да, то из какого класса их следует выбирать: из тех, кто предлагал отклонить договор, или из тех, кто рекомендовал его окончательную ратификацию? Сама софистика могла бы быть озадачена этой дилеммой.
Федералист пытается оправдать эту часть Конституции Соединённых Штатов с той же печатью и изобретательностью, которые пронизывают всю его работу. «Какой другой орган, помимо сената, – спрашивает он, – был бы достаточно уверен в своём положении, чтобы сохранять без страха и опасений необходимую беспристрастность в отношениях между обвиняемым лицом и представителями народа, его обвинителями? Можно ли было полагаться на Верховный суд, как на орган, отвечающий этому описанию? Весьма сомнительно, что члены этого трибунала всегда будут наделены столь выдающейся долей мужества, необходимой для выполнения столь сложной задачи; и ещё более сомнительно, что они будут обладать той степенью доверия и авторитета, которая в определённых случаях может быть необходима для примирения народа с решением, которое может противоречить обвинению, выдвинутому его непосредственными представителями».276Автор, по-видимому, забыл, что сенаторы могут быть отстранены от должности просто в результате народного неодобрения, а судьи Верховного суда – нет. Он, по-видимому, также забыл, что всякий раз, когда президенту Соединенных Штатов объявляется импичмент, Конституция прямо требует, чтобы председательствовал на судебном процессе председательствующий судья Верховного суда. Неужели вся уверенность, вся твердость и вся беспристрастность этого суда должны быть сосредоточены в главном судье и находиться только в его груди? Если на этот суд нельзя было положиться при рассмотрении дел об импичменте, то тем более на него нельзя было бы полагаться при решении любого вопроса между Соединенными Штатами и каким-либо конкретным штатом; тем более при решении вопроса о жизни и смерти человека, чьи преступления могли бы повлечь за собой импичмент, но чье влияние могло бы предотвратить обвинительный приговор. Тем не менее, суды Соединенных Штатов по конституции считаются единственными надлежащими трибуналами, где сторона, осужденная по импичменту, может получить то достойное наказание, которого может потребовать характер ее преступлений: ибо нельзя забывать, что лицо, осужденное по импичменту, тем не менее будет нести ответственность и подвергнется обвинению, судебному разбирательству, приговору и наказанию в соответствии с законом.277И всё это происходит в тех самых судах, которые, по мнению федералиста, недостаточно уверены в своём положении, чтобы сохранять необходимую беспристрастность и невозмутимость, чтобы судить его по импичменту. Тогда можно было бы задать вопрос: можно ли предположить, что сенат, часть которого либо участвовала в преступлении (particeps criminis) с обвиняемым, предлагая меру, за которую его судят, либо присоединилась к оппозиции этой мере, когда она была предложена и обсуждалась в сенате, будет более независимым или более беспристрастным судом, чем суд, состоящий из судей, удерживающих своих должностных лиц за безупречное поведение; и которые не могут быть ни причастны к преступлению, ни предвзято судят преступника? Поэтому мудро было предложено конвентом этого штата и некоторых других, чтобы для рассмотрения дел об импичменте был предусмотрен другой трибунал, помимо сената.278В штате Вирджиния разбирательство по делам об импичменте должно проводиться в Общем суде штата, за исключением случаев, когда судья этого суда сам подвергается импичменту, в каковом случае разбирательство должно проводиться в апелляционном суде. Дело, как и в других случаях, должно рассматриваться присяжными, вызываемыми из разных округов того сенаторского округа, в котором проживает обвиняемый. И чтобы предотвратить любое неправомерное влияние на заседание Палаты делегатов, наделенной полномочиями по импичменту, разумно предусмотрено, что ни один импичмент не должен рассматриваться во время сессии Генеральной Ассамблеи.279 Трибунал, созданный на аналогичных принципах для разбирательства дел об импичменте в федеральном правительстве, вероятно, создал бы некоторую степень ответственности, которой сейчас, по-видимому, нет.
Я решил рассмотреть здесь право импичмента, которым Конституция наделяет Сенат, чтобы представить право заключения международных договоров, которые должны стать частью высшего закона страны и в которых этот орган играет основную роль, с более убедительной точки зрения. Объединение этих полномочий в этом органе и полное освобождение сенаторов от импичмента, по-видимому, делают эту часть федеральной конституции наиболее ущербной и несостоятельной из всех частей федеральной системы.
Но, возвращаясь к полномочиям по заключению договоров, представляется несколько необычным, что эта ветвь федерального правительства, которая по конституции обязана соглашаться на объявление войны до того, как такое объявление может быть сделано, должна быть полностью отстранена от голосования вообще по вопросам мира... Они являются судьями причин войны; существования этих причин; ресурсов и способности штатов вести и поддерживать войну; целесообразности использования этих ресурсов для получения возмещения или удовлетворения за полученный ущерб; короче говоря, всех возможных обстоятельств, которые могут побудить нацию подвергнуть себя риску или расходам войны: и все же, если из-за робости, продажности или коррупции президент и две трети большинства сената могут отказаться от ведения войны и заключить договор, палата представителей не имеет полномочий предотвратить или отсрочить эту меру; хотя им должно быть ясно, что цель, ради которой была начата война, не достигнута и что от нее отказались ни из-за необходимости, ни из-за невозможности ее эффективного ведения.
Эти возражения не распространяются ни на полномочия, которые президент и сенат могут иметь при заключении договоров, ни на принцип, согласно которому договоры с иностранными государствами следует рассматривать как часть высшего закона страны... Честь и мир нации, безусловно, требуют, чтобы её договоры должным образом соблюдались и приводились в исполнение с абсолютной добросовестностью. И хотя, возможно, разумнее доверить заключение договора, в первую очередь, только президенту и сенату, тем не менее, безопасность нации, по-видимому, требует, чтобы окончательная ратификация любого договора, который должен стать частью высшего закона страны, зависела, как и от других законов федерального правительства, от одновременного одобрения всех ветвей Конгресса, прежде чем они приобретут такую силу, что станут неотменяемыми без согласия иностранного государства; или не рискуя быть оспоренными против чести и веры нации при исполнении её договоров.
Здесь, пожалуй, уместно добавить кое-что по поводу той части конституции, которая провозглашает, что договоры, заключенные президентом и сенатом, являются частью верховного закона страны: акты конгресса, принятые в соответствии с полномочиями, делегированными конституцией, следует рассматривать в том же свете. Какова же тогда сила договора, заключенного президентом и сенатом, некоторые статьи которого могут содержать положения о законодательных целях или о таких, которые прямо возложены на конгресс конституцией, до тех пор, пока конгресс не примет закон, вводящий их в действие? Обязан ли конгресс вводить такие положения в действие, независимо от того, одобряет он их или нет? Не имеют ли они никаких отрицательных или дискреционных полномочий по этому вопросу? Ответ, по-видимому, заключается в том, что в некоторых отношениях это незаконченный акт. Это закон страны, обязательный для нации во всех ее частях, за исключением той части, которая относится к этим положениям.Его окончательная судьба, в случае отказа Конгресса ввести эти положения в действие, будет зависеть от воли другой страны. Если они будут удовлетворены тем, что договор останется в силе, несмотря на то, что некоторые из первоначальных условий не будут выполнены с нашей стороны, весь договор, за исключением положений, охватывающих законодательные цели, может оставаться договором. Но если другая страна решит не быть связанной обязательствами, она будет иметь право заявить об этом, и договор будет признан недействительным.280И это толкование, по-видимому, согласуется с резолюцией Палаты представителей,281 в которой говорится: «Когда договор предусматривает правила по любому из вопросов, переданных Конституцией в ведение Конгресса, то его исполнение в отношении таких положений должно зависеть от закона или законов, которые должны быть приняты Конгрессом; и конституционное право и обязанность Палаты представителей во всех таких случаях заключаются в обсуждении целесообразности или нецелесообразности вступления такого договора в силу, а также в определении и принятии мер, которые, по их мнению, наиболее способствуют общественному благу».Противоположное толкование сделало бы власть президента и сената главенствующей над властью всего конгресса, даже по тем вопросам, по которым каждая ветвь конгресса, согласно конституции, обязана обсуждаться.282 Предположим, например, что президент и сенат должны оговорить в договоре с любым иностранным государством, что в случае войны между этим государством и любым другим, Соединенные Штаты должны немедленно объявить войну этому государству. Можно ли предположить, что такой договор будет настолько законом страны, что лишит Палату представителей ее конституционного права обсуждать целесообразность или нецелесообразность такого объявления войны, а также принимать решения и действовать по нему в соответствии со своим собственным суждением?
4. и 5. Президент выдвигает кандидатуры и по совету и с согласия сената назначает послов, других официальных представителей и консулов; он также принимает послов и других официальных представителей. К. С. С., ст. 2, § 2, 3.
Сношения с иностранными государствами, требующие направления послов от одного государства к другому, а также назначение таких министров в соответствии с нашей конституцией возложены на те же правительственные ведомства, что и право заключения договоров; исключительное право выдвижения кандидатур принадлежит президенту; сенат в этом случае, как и в других случаях назначения, по которым они имеют какое-либо согласие, имеет лишь право одобрить или отклонить кандидатуру, если сочтет это необходимым; но они не могут предложить никакое другое лицо на место того, кого они могут отклонить; они могут предотвратить назначение агента, к которому у них нет должной степени доверия, но они не могут заменить его более подходящим.
Только президент имеет право принимать иностранных министров; это полномочие имеет определённую важность, поскольку иногда его осуществление может быть сопряжено с деликатными вопросами, особенно в отношении признания полномочий сомнительного характера. Говорят, что президент Соединённых Штатов испытывал некоторые сомнения относительно приёма первого посла Французской республики. Однако это не помешало и не задержало его приёма в этом качестве... Эти полномочия являются, соответственно, частями королевской прерогативы в Англии.
6. Кроме того, Президент выдвигает кандидатуры и, по совету и с согласия Сената, назначает судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединённых Штатов, назначение которых не предусмотрено иным образом Конституцией и устанавливается законом. Однако Конгресс может законом предоставить право назначения нижестоящих должностных лиц, которых он сочтёт необходимым, исключительно Президенту, судам или главам департаментов. Устав США, ст. 2, § 2. И Президент уполномочивает всех должностных лиц Соединённых Штатов... Там же, § 3.
Хотя власть президента Соединённых Штатов, как уже отмечалось, не распространяется на учреждение должностей его собственной властью, тем не менее, поразительно видеть количество должностей, которые он был уполномочен создавать по своему усмотрению. Только в армии, флоте и добровольческих корпусах эта дискреционная власть, которой Конгресс время от времени весьма щедро наделял его, должна была составить назначение нескольких тысяч офицеров.283 Если к ним добавить гражданских служащих, чьи назначения зависят либо от президента, либо от его выдвижения или влияния в сенате, то мы обнаружим, что влияние и покровительство этого ведомства уже столь велики, и, вероятно, больше, чем любой друг своей страны мог бы желать.284 Однако оно ещё больше увеличивается следующим пунктом.
7. Президент имеет право заполнять все вакансии, которые могут возникнуть во время перерыва в работе сената, путем предоставления полномочий, срок действия которых истекает в конце следующей сессии сената.
Акт 5-го конгресса гл. 153 уполномочил президента производить назначения для заполнения любых вакансий в армии и флоте, которые могли возникнуть в течение этой сессии сената. И это без каких-либо оговорок о праве сената одобрить или отклонить кандидатуру на следующей сессии. Это был один из многочисленных актов того периода, расширявших полномочия президента далеко за пределы, установленные конституцией; пределы, и без того достаточно широкие для любой полезной цели. Право выдвижения кандидатур на должность во всех случаях, когда с сенатом проводятся консультации по поводу назначения, является несомненной привилегией президента по конституции; если он будет настаивать на выдвижении кандидатуры на должность после того, как сенат отклонил ее, не существует конституционного контроля над ним, который мог бы заставить его выдвинуть любую другую кандидатуру.Должность может оставаться вакантной из-за разногласий между ними. Но если бы случилось так, что должность стала вакантной во время перерыва в работе сената, и вакансия была бы заполнена поручением, срок действия которого истекает не на заседании сената, а в конце его сессии, то в случае такого разногласия между президентом и сенатом, если президент будет упорствовать в своем мнении и не выдвинет другую кандидатуру, лицо, назначенное им во время перерыва в работе сената, продолжит исполнять свои обязанности до конца сессии, так что вакансия возникнет вторично во время перерыва в работе сената, и, следовательно, президент будет иметь исключительное право назначения во второй раз; и лицо, которого сенат отклонил, может быть немедленно заменено новым поручением.Таким образом, президент, очевидно, имеет право продлить полномочия любого лица, назначенного им в период перерыва в работе сената, на тот срок, который он сочтет необходимым. Это обстоятельство делает полномочия по выдвижению кандидатур и заполнению вакансий во время перерыва в работе сената слишком обширными, чтобы требовать дальнейшего расширения. Даже контроль над выборами в таких случаях в значительной степени теряет свою силу: влияние президента, а также активность и рвение его сторонников возрастают пропорционально числу должностей, которые он имеет право замещать, и степени ответственности, которую лица, оказавшиеся в его власти, могут считать обязанными ему за это отличие.Возможно, этих неудобств можно было бы избежать, если бы конституция требовала, чтобы на те должности, где для завершения назначения требуется согласие сената, президент выдвигал более одного кандидата, или чтобы в случае разногласий между президентом и сенатом две трети последнего могли назначить без предварительного выдвижения кандидатуры президентом, в случае, если он отклонит любую последующую кандидатуру после того, как первая была отклонена.
8. Президент время от времени представляет Конгрессу информацию о состоянии страны и рекомендует ему рассмотреть меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными. Он также может в чрезвычайных случаях созывать обе Палаты или любую из них; а в случае разногласий между ними относительно времени переноса заседаний он может перенести их на такое время, которое сочтет необходимым.C. U.S. Ст. 2. Раздел 3.
Поскольку по своей природе исполнительная власть обладает более непосредственными источниками и средствами информации, чем другие правительственные ведомства; и поскольку для мудрых обсуждений и зрелых решений совершенно необходимо, чтобы они основывались на правильном знании фактов, а не на предположениях, которые часто ложны и всегда неудовлетворительны, конституция возложила на верховного исполнительного должностного лица обязанность представлять федеральному законодательному органу сведения о таких фактах, которые могут быть необходимы для содействия его обсуждению по различным вопросам, доверенным ему конституцией. И поскольку любые неудобства, возникающие из-за новых законов или из-за отсутствия адекватных законов по любому вопросу, более непосредственно касаются тех, кому доверено управление правительством, чем других, менее непосредственно заинтересованных в этом, также предусмотрено, что первый магистрат Союза должен рекомендовать на рассмотрение Конгресса такие меры, которые он сочтет необходимыми и надлежащими.Однако это право рекомендовать любой вопрос для рассмотрения Конгрессом не влечет за собой никаких обязательств. Оно стоит ровно на том же основании, что и послание короля Англии парламенту: оно предлагает вопрос для обсуждения, а не указывает способ осуществления рекомендуемого решения. Де Лольм285 считает это одной из благоприятных особенностей английской конституции, объединяющей преимущества принятия законов избранными собраниями со свободой законодательной власти, предоставленной представителям народа. Во Франции, согласно действующей конституции, все законы исходят от исполнительной власти: более сильной характеристики деспотического правления быть не может.Право президента созывать одну или обе палаты Конгресса было положением, безусловно необходимым в системе государственного управления, организованной, как федеральное правительство, согласно конституции. Во время перерыва в работе Конгресса могут возникнуть ситуации, когда необходимо принять самые энергичные и решительные меры для отражения ущерба или обеспечения обороны: только Конгресс компетентен в этих целях; поэтому президент может созывать его с этой целью. Или может случиться, что во время перерыва в работе Сената будут заключены важные договоры, и его мнение по этому вопросу потребуется безотлагательно, либо для своевременного обмена ратификациями, либо по какой-либо другой важной причине. В таких чрезвычайных случаях, как эти, если бы президенту не было предоставлено право созывать Сенат или Конгресс, в зависимости от ситуации, дела страны могли бы прийти в замешательство и растерянность, или даже в худшую сторону. Право отложить заседание Конгресса в случае разногласий между двумя палатами относительно времени отсрочки было также необходимо для предотвращения любых неудобств, связанных с этим, поскольку это слишком очевидно, чтобы требовать каких-либо дополнительных комментариев по этому поводу.
9. В-девятых, президент, как уже отмечалось, sub modo является подразделением законодательной власти, поскольку каждый законопроект, указ, резолюция или голосование, требующие согласия обеих палат Конгресса, должны быть представлены ему на одобрение, прежде чем вступить в силу. 286 Если он одобряет законопроект, он немедленно становится окончательным; если же он не одобряет, законопроект должен быть возвращен в Конгресс для дальнейшего рассмотрения, как уже было показано. Важность, которую исполнительная власть получает от этого участия в законодательной власти, была достаточно обсуждена в надлежащем месте и здесь вновь подчеркивается лишь в методических целях.
10. Наконец, обязанность президента — заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и, как сказано в его присяге, «сохранять, защищать и оберегать конституцию Соединенных Штатов».287
Обязанность клятв для совести честолюбивых людей всегда была весьма незначительной, как это слишком ясно показывает общая история человечества. У римлян, действительно, они были свято чтимы в более чистые века республики, но начали пренебрегаться по мере того, как нация приближалась к состоянию унижения, подготовившему её к рабству.288Среди христианских государей они, по-видимому, были рассчитаны только на худшие, а не на лучшие цели:289 монархи долгое время осуществляли и, по-видимому, претендовали, не меньше преемников Святого Петра, на своего рода распорядительную власть в этом вопросе, во всех случаях затрагивая их самих. В таких случаях не только должно отсутствовать должное чувство религиозности, но и моральный облик человека должен быть полностью унижен и развращен. Пока эти клятвы остаются незапятнанными, в Соединённых Штатах клятвы могут служить поддержкой принятой ими конституции, но не более того. По истечении этого срока присяга будет служить лишь обозначением обязанностей, а не обеспечением их добросовестного исполнения, или сдерживанием тех, кто склонен их нарушать.Право выпускать прокламации является одной из прерогатив английской короны. Поскольку федеральная конституция прямо не предоставляет такого права, в одном конкретном случае возникли сомнения в наличии у президента таких полномочий. Обе палаты Конгресса, по всей видимости, признали это право конституционным.290Независимо от таких полномочий, мы, пожалуй, могли бы быть правы, заключив, что обязанность президента заботиться о добросовестном исполнении законов влекла за собой это полномочие как необходимое его следствие. Вступление в силу или утверждение законов часто ставится в зависимость от событий, о которых исполнительная власть, как можно предположить, получает и сообщает первую достоверную информацию: поэтому уведомление о таких фактах, по-видимому, является исключительной компетенцией и обязанностью этого ведомства. Если государство находится в состоянии войны с другим государством, враждебные действия со стороны наших граждан по отношению к своим гражданам оправданы; если же заключено перемирие, то такие действия более не должны допускаться.Факт заключения такого перемирия должен быть объявлен компетентной властью; и закон, вытекающий из обнародования этого факта, согласно правилам войны и мира цивилизованных наций, таков, что придаёт провозглашению кажущийся эффект нового закона для народа. Но это не так; именно установленное право народов действует на основании факта, объявленного провозглашением, а именно, что перемирие было заключено между двумя нациями, которые ранее находились в состоянии войны. Но если провозглашение предписывает что-либо сделать, что ни международное право, ни какой-либо предыдущий акт законодательного органа, ни какой-либо договор или соглашение не должны были бы быть обязательными, такое предписание было бы не только просто недействительным, но и нарушением конституции.291 Провозглашения тогда являются обязательными только тогда, когда они усиливают соблюдение обязанности, предписанной законом, но связанной с каким-либо конкретным фактом, который исполнительная власть может быть обязана сообщить.
Президент Соединенных Штатов может быть отстранен от должности в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки; главный судья Соединенных Штатов председательствует на его судебном разбирательстве. Уголовно-процессуальный кодекс США, ст. 2, разд. 4, ст. 1, разд. 3.
Отстранение вице-президента от его обычного конституционного поста председателя сената в подобных случаях, по-видимому, было необходимым и уместным не только для того, чтобы устранить все подозрения в необоснованной предвзятости у любого члена суда (поскольку в случае осуждения обязанности президента немедленно перешли бы к вице-президенту), но и потому, что, как предполагается, всякий раз, когда президенту действительно грозит импичмент, он тем самым немедленно лишается возможности исполнять свои должностные обязанности до вынесения решения; в этом случае обязанности президента также должны были бы переходить к вице-президенту. Макиавелли приписывает крах Флорентийской республики отсутствию такого способа импичмента в отношении тех, кто совершил преступление против государства. Если отсутствие надлежащего трибунала для рассмотрения дел по импичменту может поставить под угрозу свободы Соединенных Штатов, то какой-нибудь будущий Макиавелли, возможно, сможет проследить их крах до того же источника.
В Англии, как мы уже не раз отмечали, закон не предполагает, что король способен на зло. Его личность священна; он находится вне досягаемости законов, никто не имеет власти обвинять или судить его. Народ должен быть принужден к полному нарушению и ниспровержению конституции, прежде чем он будет привлечен к ответственности за самый вопиющий акт тирании или злоупотребления властью. Наша конституция, напротив, рассматривает президента как человека, подверженного ошибкам; она допускает возможность того, что он не только коррумпирован, но и, в высшей степени, преступен; даже может совершить измену правительству, которым он назначен управлять. Как такое может произойти, станет предметом будущего исследования. Достаточно сказать, что конституция предполагает это и предусмотрела, хотя и недостаточно, его наказание.
С момента своего основания федеральное правительство неоднократно вызывало у меня сомнения относительно необходимости внесения некоторых важных поправок для сохранения свободы народа Соединённых Штатов, необходимой и надлежащей независимости отдельных штатов и единства Конфедерации. Ограничения, предусмотренные Конституцией в отношении полномочий президента, представляются недостаточными для того, чтобы удержать этот департамент в рамках его полномочий или не допустить приобретения и использования им влияния, превышающего положенную долю.Этой причиной можно объяснить то, что в дополнение к весьма обширным полномочиям, влиянию и покровительству, предоставляемым Конституцией президенту Соединенных Штатов, Конгресс время от времени, проявляя щедрость, наделял его другими, еще более обширными полномочиями; многие из них совершенно дискреционны и нередко вызывают сомнения в их конституционности. Эти обстоятельства как нельзя лучше подтверждают замечание о том, что если единоличная исполнительная власть поначалу не проявляет всех черт монархии, подобно младенцу Гераклу, то ей требуется лишь время, чтобы окрепнуть и продемонстрировать всю полноту своих полномочий. Crescit occulto velut arbor avo/Растет тайно, как дедушкино дерево.
В прежней конфедерации Конгресс Соединенных Штатов имел право назначить комитет для заседаний в перерывах между сессиями Конгресса, именуемый «комитетом штатов», в состав которого входил один делегат от каждого штата, а также назначить одного из своих членов председателем, при условии, что ни одному лицу не будет разрешено занимать пост президента более одного года в течение любого трехлетнего срока. Этот комитет или любой из девяти таких комитетов были уполномочены осуществлять в перерывах между сессиями Конгресса те полномочия Конгресса, которыми Конгресс Соединенных Штатов, собравшийся на Конгресс, с согласия девяти штатов, время от времени считал целесообразным их наделить; при условии, что указанному комитету не будут делегированы никакие полномочия, для осуществления которых, согласно статьям конфедерации, требуется голос девяти штатов в Конгрессе Соединенных Штатов.292.Исполнительная власть, созданная примерно по этому плану и состоящая из одного члена от каждого штата, как я полагаю, больше соответствовала бы принципам федерального союза: ее можно было бы модифицировать таким образом, чтобы меньшее число (состоя из одного члена от каждой четверти союза) могло осуществлять все полномочия, которые сейчас возложены на президента единолично, в то время как со всем составом следовало бы консультироваться по всем вопросам, по которым в соответствии с конституцией требуется совет и согласие сената. Сенат тогда можно было бы полностью лишить его исполнительных полномочий и ограничить теми, которые по праву могут быть возложены на вторую ветвь законодательной власти. Такое устройство устранило бы многие из тех возражений, которые сейчас применяются к объединению законодательной, исполнительной и судебной властей в этом органе. Я хорошо знаю, что существует много возражений против многочисленной исполнительной власти; но я полагаю, что в федеральном правительстве их меньше, чем в национальном.Одно из главных возражений против прежнего конгресса как исполнительного органа, по-видимому, возникло из-за множественности членов от штатов, чей единый голос часто был необходим для предоставления штату права голоса. Если делегаты от одного штата разделялись поровну по какому-либо вопросу, штат не имел права голоса. И поскольку это нередко случалось с делегациями от нескольких штатов по одному и тому же вопросу, результатом было то, что по нему не могло быть принято никакого решения из-за отсутствия достаточного числа штатов, голосовавших «за» или «против». Но там, где представительство от штата ограничено одним лицом, первое из этих неудобств никогда не могло возникнуть, а второе – очень редко. Я не берусь судить, насколько опыт, в рамках прежних статей конфедерации, мог подсказать или оправдать предпочтение, отданное конвентом единому исполнительному органу.
СНОСКИ
251. Де Лолм, стр. 149.
252. 1 Blacks. Com. 229.
253. C. U. S. Статья 1. Раздел 3. Статья 2. Раздел 4.
254. C. U. S. Статья 2. L. U. S. 1 Cong. 1 Session. Гл. 4, 7, 12, 20. Раздел 35. 5 Cong. Гл. 52.
255. C. U. S. Статья 2. Раздел 1.
256. L. U. S. 2 Cong. Гл. 8.
257. C. U. S. Статья 2. Раздел 2.
258. 1 Blacks. Com. 154. Де Лолм о Конституции Англии, 171.
259. 1 Blacks. Com. 308.
260. C. U. S. Art. 2. L. U. S. 2. Cong. c. 8.
261. Можно показать, что на последних выборах двадцать представителей президента и вице-президента могли бы выиграть выборы против восьмидесяти шести: это предполагает, что все малые штаты голосовали вместе.
262. C. U. S. Art. 2. §. 2.
263. Ibid. Art. 1. §. 8.
264. L. U. S. 5 Cong. c. 64. Создание большого корпуса офицеров для временного использования можно сравнить с учреждением ордена Почетного легиона во Франции. Корпус добровольцев, офицеры которого также должны были назначаться президентом, можно рассматривать в том же свете. Можно ли сомневаться, что такой выдающийся знак президентской милости должен производить соответствующие эффекты? Люди, амбициозные в отношении отличий, редко бывают неблагодарны своим покровителям, находящимся у власти.
265. 4 Blacks. Com. 396, 397.
266. C. U. S. Art. 1. §. 3. Art. 2. §. 2.
267. 4 Blacks. Com. 399, 400.
268. Spaven's Puffendorf, vol. 2. 346.
269. Grotius, 339, &c.
270. C. U. S. Art. 4. Sec. 4.
271. L. V. Edi. 1794. c. 40.
272. Свод законов США, ст. 4, § 3.
273. 24 марта 1796 года Палата представителей приняла следующую резолюцию:
Президенту Соединенных Штатов было поручено представить в палату представителей копию инструкций министру Соединенных Штатов, который вел переговоры о договоре с королем Великобритании, переданных им в послании от 1 марта, вместе с его перепиской и другими документами, касающимися указанного договора; за исключением тех из указанных документов, раскрытие которых может оказаться нецелесообразным в связи с текущими переговорами.
Президент ответил:
«Что право заключать договоры принадлежит исключительно президенту, по совету и с согласия Сената, при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов; и что каждый договор, заключенный и обнародованный таким образом, отныне становится законом страны». «Что необходимость соблюдения осторожности и секретности в иностранных переговорах является одной из веских причин предоставления этого права таким образом». «Что признание права Палаты представителей требовать и иметь, как само собой разумеющееся, все документы, касающиеся переговоров с иностранной державой, означало бы создание опасного прецедента». «Ему совершенно ясно, что согласие Палаты представителей не является необходимым для действительности договора; поскольку договор с Великобританией сам по себе содержит все пункты, требующие законодательного урегулирования, а запрошенные документы не могут прояснить этот вопрос; и поскольку для надлежащего управления правительством необходимо, чтобы границы, установленные конституцией между различными департаментами, были сохранены. Справедливое уважение к конституции и долгу его должности, при всех обстоятельствах дела, не позволило ему удовлетворить эту просьбу».
6 апреля Палата представителей приняла следующую резолюцию:
Постановили, что, поскольку вторым разделом второй статьи конституции провозглашается, что президент имеет право по совету и с согласия сената заключать международные договоры при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов, палата представителей не претендует на какое-либо участие в заключении международных договоров; но что, когда в договоре излагаются правила по любому из вопросов, переданных конституцией в ведение конгресса, его исполнение в отношении таких положений должно зависеть от закона или законов, которые должны быть приняты конгрессом; И во всех подобных случаях Палата представителей имеет конституционное право и обязанность рассматривать вопрос о целесообразности или нецелесообразности вступления в силу такого договора, а также определять и действовать по этому вопросу так, как, по её мнению, будет наиболее способствовать общественному благу.
«Решено, что для обоснованности любого обращения этой Палаты к исполнительной власти с просьбой о предоставлении информации, которая может иметь отношение к каким-либо конституционным функциям Палаты, не требуется, чтобы в обращении указывались цели, для которых может потребоваться такая информация или для которых она может быть использована».
274. См. судебный процесс над Уильямом Блаунтом по делу об импичменте, в ходе которого было решено, что сенатор не является гражданским должностным лицом в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов и, следовательно, не подлежит импичменту. 7 и 10 января 1799 г.
275. Поскольку для согласия в обоих случаях требуется большинство в две трети сената, а для формирования кворума во всех случаях необходимо большинство сената, такое большинство никогда не может быть сформировано при рассмотрении дела об импичменте без вызова по крайней мере двух членов прежнего большинства сената.
276. 2 Federalist, 210.
277. C. U. S. Ст. 1. Раздел 3. И поскольку обвинительный приговор по делу об импичменте не является препятствием для преследования по обвинительному заключению, то, возможно, и оправдательный приговор не может быть препятствием. 278. Поправки, предложенные Конвентом Вирджинии, ст. 19. Нью-Йорк и Северная Каролина предложили поправки аналогичного содержания.
279. Конституция Вирджинии, ст. 16. 17. L. V. Edi. 1794. гл. 72.
280. Дебаты о праве заключения договоров, стр. 345.
281. Резолюция Палаты представителей от 6 апреля 1796 г.
282. Подобная доктрина, по-видимому, активно отстаивалась в Конгрессе несколько лет назад. См. дебаты о праве заключения договоров: март и апрель 1796 г. Филадельфия, напечатано в 1796 г.
283. Число офицеров для армии численностью 85 000 человек (включая добровольческие корпуса, которые было разрешено сформировать президентом) составило бы более 4500 человек. См. акты 5-го Конвента, гл. 7 и 48. Раздел 3. гл. 56. Раздел 2. гл. 64. Раздел 2. гл. 74. Раздел 2. гл. 81. гл. 93. Раздел 7. гл. 8128. Раздел 99. гл. 137. Раздел 2. гл. 153, а также многие другие.
284. См. речь г-на Галлатина о законопроекте о внешних сношениях; из которой следует, что покровительство исполнительной власти (даже до принятия закона, упомянутого в предыдущем примечании) составляло в марте 1798 года огромную сумму в два миллиона долларов ежегодно. Вероятно, она не меньше и в наши дни, несмотря на внесенные огромные изменения.
285. О Конституции Англии, B. 2. гл. 4.
286. C. U. S. Art. 1. Раздел, 7.
287. C. U. S. Статья 2. Раздел 1, 3.
288. «Дух законов» Монтескье, т. 1. стр. 173. Гроций, стр. 313.
289. Ваттель, стр. 348. и т. д. Гроций, стр. 330.
290. Упомянутым здесь событием было провозглашение президентом нейтралитета в июне 1793 года. Это было лишь напоминанием народу Соединенных Штатов об обязанности, возложенной на них международным правом, и возвещением о том, что мы находимся в мире со всеми народами. Обе палаты Конгресса в своих обращениях к президенту одобрили провозглашение на 1-й сессии 3-го Конгресса.
291. Провозглашения двух бывших президентов, рекомендовавшие пост и молитву, носили такой же характер; Они представляли собой присвоение власти, не предусмотренное Конституцией или, скорее, запрещенное истинным духом третьей статьи поправок. Некоторые оправдывали этот акт, считая его лишь советом президента как личности. Почему же тогда он был облечён всеми формами власти, печатью Соединённых Штатов и подтверждением государственного секретаря?
292. Статьи конфедерации и вечного союза, статьи 9 и 10.