www.rodvorobyev.com

ТОМ 1, ПРИМЕЧАНИЕ D, ЧАСТЬ 5

Полномочия Конгресса (продолжение)

4. Конгресс имеет право устанавливать единые правила натурализации и единые законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов.¹⁷⁶

Что касается первой из этих полномочий, то первыми статьями конфедерации и вечного союза между штатами было согласовано, что свободные жители каждого штата, за исключением бедняков, бродяг и лиц, скрывающихся от правосудия, будут иметь право на все привилегии и льготы свободных граждан в нескольких штатах; а жители каждого штата будут в каждом другом штате пользоваться всеми привилегиями торговли и коммерции и т. д.¹⁷⁷Различия в правилах натурализации в разных штатах давно отмечались как недостаток системы и, в сочетании с этой статьей в конфедерации, заложили основу для запутанных и щекотливых вопросов. Похоже, едва ли можно избежать толкования, согласно которому те, кто выходит за рамки понятия свободных жителей штата (хотя и не являются его гражданами), имеют право в любом другом штате на все привилегии свободных граждан последнего, то есть на большие привилегии, чем они могут иметь в своём собственном штате: наши свободные негры, например, хотя и не имеют права голоса в Вирджинии, могут, переехав в другой штат, приобрести это право там; и лица того же рода, переезжающие из любого другого штата в этот, могли бы предположительно приобрести здесь то же самое право в силу этой статьи, хотя коренные негры, несомненно, не могут на него рассчитывать в соответствии с нашей конституцией: так что каждый штат был обязан не только предоставлять права гражданства в других штатах любому, кого он мог признать за такими правами в пределах своего штата, но и любому, кому он мог позволить стать жителями в пределах своей юрисдикции.Но даже если бы было допущено толкование термина «жители», которое ограничило бы предусмотренные привилегии только гражданами, проблема не была бы устранена. Весьма неуместное право натурализации в каждом другом штате всё равно сохранилось бы за каждым штатом. В одном штате краткосрочное проживание давало все права гражданства; в другом требовались более важные условия: таким образом, иностранец, юридически неспособный пользоваться определёнными правами в последнем, мог, проживая ранее только в первом, избежать своей неспособности; и таким образом, закон одного штата нелепо становился бы главенствующим над законом другого в пределах юрисдикции этого другого. Законами ряда штатов определенные категории иностранцев, проявивших себя неподобающим образом, и другие лица, поведение которых сделало их подлежащими высшей мере наказания, были подвергнуты запретам, несовместимым не только с правами гражданства, но и с привилегиями проживания сверх короткого периода, разрешенного мирным договором с Великобританией.Мы обязаны чистой случайности тем, что не произошло очень серьезных затруднений по этому вопросу.¹⁷⁸ Конституция и несколько актов о натурализации, принятых Конгрессом, мудро предусмотрели против них данную статью и четкое заявление, содержащееся в законе, что ни одно лицо, ранее объявленное вне закона каким-либо штатом, не может быть принято в гражданство, кроме как по акту законодательного органа штата, в котором такое лицо было объявлено вне закона.¹⁷⁹

Федеральный суд, состоящий из судей Верховного суда Уилсона и Блэра, а также судьи Питерса, окружного судьи Пенсильвании, на заседании окружного суда, состоявшемся в апреле 1792 года для Пенсильванского округа, постановил: «что штаты, по отдельности, по-прежнему обладают параллельной юрисдикцией в вопросе натурализации, но что их индивидуальные полномочия не могут осуществляться таким образом, чтобы нарушать правила, установленные властью Союза: истинная причина наделения Конгресса полномочиями по натурализации (утверждал суд) заключалась в том, чтобы предотвратить слишком узкий, а не слишком либеральный способ предоставления права гражданства. Таким образом, отдельные штаты не могут исключать тех граждан, которые были усыновлены Соединёнными Штатами, но они могут принимать граждан на более лёгких условиях, чем те, которые Конгресс сочтёт целесообразным установить».¹⁸⁰

Однако это решение, по-видимому, впоследствии было подвергнуто сомнению судьей Айределем (2 Даллас, 373). А закон 5-й палаты Конгресса, гл. 71, гласит, что «ни один иностранец не может стать гражданином Соединённых Штатов или любого штата иначе, как в порядке, предписанном этим законом». А последующим законом, принятым 7-й палатой Конгресса, глава 28, также провозглашается, что любой иностранец, будучи свободным белым человеком, может стать гражданином Соединённых Штатов или любого из них на указанных в нём условиях, «и не иначе». Эти законодательные толкования Конституции не согласуются с вышеупомянутым мнением суда. Один весьма уважаемый политический писатель делает следующие уместные замечания по этому вопросу.¹⁸¹До принятия конституции население различных штатов можно было разделить на два класса: граждане по рождению, или те, кто родился в пределах штата, и иностранцы, или те, кто родился за его пределами. Первые, по праву рождения, имели право на все привилегии граждан; вторые не имели права ни на какие, кроме тех, которые предоставлялись законами соответствующих штатов до их эмиграции. В штатах Кентукки и Вирджиния привилегии друзей-иностранцев зависели от конституции каждого штата, актов их законодательных органов и общего права; согласно этим законам, они считались, в зависимости от времени проживания и соблюдения ими определённых требований, указанных в этих законах, либо резидентами, либо натурализованными гражданами.Как жители, они были помещены в своего рода промежуточное положение между иностранцами и гражданами по рождению; по натурализации они были поставлены точно в то же положение, в котором они были бы, если бы они родились в пределах штата, за исключением тех случаев, когда это специально исключалось законами каждого штата. Общее право придало терминам «денизация» и «натурализация» настолько различные и уместные понятия, что их нельзя смешивать вместе или принимать друг за друга в каком-либо юридическом сделке. Они настолько абсолютно различны по своей природе, что в Англии права, которые они предоставляют, не могут быть оба предоставлены одной и той же властью; король может сделать жителей своим пожалованием или патентной грамотой, но только акт парламента может сделать подданного натурализовавшимся.Таково было юридическое положение этого вопроса в Вирджинии, когда была принята федеральная конституция; в ней провозглашается, что Конгресс имеет право устанавливать единообразные правила натурализации на всей территории Соединенных Штатов; но также провозглашается, что полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею для отдельных штатов, сохраняются за штатами соответственно или за народом.Поскольку право натурализации, а не право натурализации, делегировано Конгрессу, и право натурализации не запрещено штатам конституцией, это право не следует рассматривать как предоставленное Конгрессу, а, напротив, как зарезервированное за штатами. И поскольку право натурализации не делало иностранца гражданином, а лишь помещало его в промежуточный штат, между двумя, предоставляя ему лишь местные привилегии, которые он не имел права переносить в другой штат, а терял их, покидая штат, который их предоставил, то неудобства, которые могли возникнуть из-за косвенного сообщения прав натурализованных граждан посредством различных способов натурализации, преобладающих в нескольких штатах, не могли быть осознаны. Поэтому, возможно, было бы крайне неразумно со стороны штатов передать право натурализации, а также право натурализации федеральному правительству, поскольку это могло бы препятствовать миграции в те штаты, которые имеют земли, которыми можно распоряжаться и которые можно заселять; поскольку для штатов это может оказаться неприемлемой альтернативой — либо разрешить иностранцам владеть землями на своей территории, либо запретить всем, кто еще не завершил испытательный срок проживания в Соединенных Штатах, чтобы стать натурализованными гражданами, приобретать или владеть землями до тех пор, пока они не приобретут все другие права, присущие этому статусу».

Здесь возникает другой вопрос: если штаты, по отдельности, обладают правом предоставлять гражданство иностранцам, может ли лицо, таким образом ставшее жителем конкретного штата, занимать должность под юрисдикцией этого штата? И я считаю неоспоримым, что каждый штат обладает абсолютной и неконтролируемой властью в этом вопросе, если он готов ею воспользоваться. Ведь следует предполагать, что каждый штат является исключительным судьёй относительно квалификации своих должностных лиц и служащих: это часть их суверенитета, от которой они не могут предполагать, что когда-либо намеревались отказаться. И если в их конституциях нет ничего противоречащего этому, законодательный орган, безусловно, может общим законом ограничить или расширить такие квалификации настолько, насколько сочтёт нужным. Закон Вирджинии гласит: «Все лица, за исключением иностранных врагов, которые прибудут в этот штат и представят убедительные доказательства под присягой или торжественным заявлением о своем намерении проживать в нем, а также принесут юридическую присягу на верность Содружеству, будут иметь все права, привилегии и преимущества граждан, за исключением того, что они не будут иметь права избираться или назначаться на какую-либо должность в законодательной, исполнительной или судебной власти до тех пор, пока не проживут в штате в течение пяти лет; и пока они не докажут постоянную привязанность к штату, вступив в брак с гражданином этого штата или с гражданином какого-либо Соединённых Штатов, или не приобретут земли стоимостью триста долларов».Хотя акт конгресса может отменять этот акт в той части, в которой он касается прав натурализации или состояния полного гражданства в соответствии с конституцией и законами союза, тем не менее, поскольку он уважает права, которые штат имеет право предоставлять, такие как владение землей или должностью под единоличной и отдельной властью штата, я не вижу причин сомневаться в том, что этот закон в настоящее время так же действителен, как и до принятия конституции Соединенных Штатов.

Сроки проживания, требуемые несколькими актами конгресса, прежде чем иностранец может быть принят в гражданство, были различными. Акт 1-го конгресса, 2-й сессии, гл. 3, требовал всего два года: этот период был увеличен до пяти лет актом 3-го конгресса, гл. 85, который был еще больше продлен до четырнадцати лет актом 5-го конгресса, гл. 71, но акт 7-го конгресса, гл. 28, снова сократил его до пяти лет. Любой иностранец, который будет иметь какой-либо наследственный титул; или был каким-либо дворянским сословием в любом другом штате, должен отказаться от него под присягой во время своего приема для принятия присяги гражданина. Мудрое положение, выгода от которого, как можно надеяться, дойдет до самых последних потомков.

Мало найдется в Вирджинии предметов, по которым можно получить меньше практической информации, чем о банкротстве. Английские статуты о банкротстве никогда не считались здесь действующими; и то, как велась торговля в колонии до революции, никоим образом не способствовало их принятию. В торговой стране, такой как Англия, необходимость добросовестности в контрактах и поддержка торговли обязывают законодательный орган обеспечивать кредиторам личности банкротов. Однако необходимо различать мошеннических и честных банкротов: с первыми следует обращаться строго; но банкрот, который после строгого расследования доказал перед надлежащими судьями, что либо мошенничество, либо убытки других, либо несчастья, неизбежные в силу человеческой предусмотрительности, лишили его всего состояния, должен получить совершенно иное обращение. Пусть у него будет изъято все его имущество в пользу его кредиторов; пусть его долг, если хотите, не считается аннулированным до полной уплаты; пусть ему будет отказано в праве покинуть свою страну без разрешения кредиторов или перевезти в другую страну то производство, которое под страхом наказания он должен был бы использовать для ее выгоды; но какой предлог может оправдать лишение свободы невиновного, хотя и несчастного человека, как это, как говорят, практикуется в некоторых частях Европы, чтобы добиться от него раскрытия его мошеннических сделок, после того как такое раскрытие не удалось после самого строгого расследования его поведения и дел!¹⁸²

Но как бы ни были необходимы законы о банкротстве в крупных торговых странах, введение их в странах, где экономика держится главным образом на сельском хозяйстве, представляется экспериментом, который следует проводить с большой осторожностью. Среди купцов и других торговцев, у которых кредит часто заменяет капитал и чья единственная реальная собственность — это прибыль, которую они получают благодаря своему кредиту за счёт чужой собственности, неточность в выполнении контрактов вполне может быть признана основанием для подозрения в мошенничестве или неплатёжеспособности. Однако фермер, как правило, располагает видимым капиталом,¹⁸³ который он никогда не может использовать весь одновременно производительным образом.Его непунктуальность может быть вызвана неурожаем, неблагоприятными сезонами, низким спросом на рынке и другими причинами, которые, как бы они ни затрудняли его деятельность, не ставят под угрозу его платежеспособность; его имущество невозможно вывезти или скрыть, что с успехом практикуют мошенники; его сделки в рамках его основной деятельности немногочисленны и не подвержены запутанности; в то время как купец, возможно, занят в дюжине различных товариществ, в которых его имя не упоминается, и в спекуляциях, на распутывание которых может уйти целая жизнь. Подвергать их одной и той же строгой и упрощенной процедуре было бы совершенно несовместимо с теми принципами политики, которые ограничивают законы лишь их прямыми целями. Соответственно, мы обнаруживаем, что даже в Англии, где интересы торговли учитываются при любых обстоятельствах и никогда не приносятся в жертву (за исключением, пожалуй, честолюбия), законы о банкротстве не могут коснуться фермера, который ограничивается своей профессиональной деятельностью; а закон о банкротстве Соединенных Штатов (6-е заседание Конгресса, 1-я сессия, гл. 19) распространяется только на торговцев или других лиц, фактически занимающихся торговлей товарами, покупая и продавая оптом или в розницу, или действуя в качестве банкира, брокера, фактора, страховщика или морского страховщика. Хотя законы о банкротстве ограничены такими лицами и применяются лишь как необходимое средство регулирования торговли, их влияние на предотвращение мошенничества, особенно в случаях, когда стороны или их имущество находятся или могут быть перемещены в другие штаты, вероятно, будет настолько благотворным, что целесообразность этой ветви власти Конгресса перестанет подвергаться сомнению.

5. Конгресс имеет право чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, а также устанавливать стандарты мер и весов.¹⁸⁴

В предыдущих статьях Конфедерации было согласовано, что Соединенные Штаты, собравшиеся на Конгресс, будут иметь исключительное право и полномочия регулировать состав и стоимость монет, чеканимых ими самими или соответствующими штатами, а также устанавливать единый стандарт мер и весов на всей территории Соединенных Штатов.¹⁸⁵ Действующая конституция запрещает соответствующим штатам чеканить монету.¹⁸⁶ Все полномочия, упомянутые в настоящем пункте, являются частью королевской прерогативы в Англии, но с гораздо большей обоснованностью переданы законодательной власти федеральной конституцией. История Англии знает бесчисленное множество примеров,¹⁸⁷ когда эта прерогатива осуществлялась с большим угнетением подданных. Право снижать ценность монеты по своему усмотрению фактически часто использовалось как способ получения дохода и, соответственно, рассматривается автором трактатов по политической экономии как один из косвенных способов налогообложения: ведь если правительство выдаёт монету худшей пробы за более чистую монету того же веса, как это обычно делается в таких случаях; или если оно получает за монету больше, чем стоимость слитка и расходы на чеканку, что также часто практикуется, разница представляет собой приобретение дохода, уплачиваемого тем, кто приносит свои слитки на монетный двор. Следовательно, согласно принципам нашей конституции, такой налог может быть введён только представителями народа.¹⁸⁸

Г-н Баррингтон, анализируя английские статуты, сомневается в осуществимости регулирования мер и весов посредством закона. Он отмечает, что в Англии это пытались сделать по меньшей мере шестью различными статутами, и все они оказались безрезультатными. Он цитирует замечание Монтескье о том, что попытки законодательного органа ввести подобное регулирование – признак недальновидности. В Англии, возможно, эта попытка не увенчалась успехом из-за какого-то системного недостатка. Предложение г-на Джефферсона, когда он был государственным секретарем, представляется совершенно простым и, как я понимаю, легко осуществимым; и, в частности, стандарт меры может быть получен с математической точностью, достаточной для всех целей торговли, а также искусств и наук.

Из протоколов сената Соединенных Штатов от 1 марта 1791 года следует: «Национальному собранию Франции было внесено предложение о принятии стандарта меры, который должен быть неизменным и сообщаться всем странам в любое время. Аналогичное предложение было внесено в британский парламент; поскольку заявленная цель предложения — ввести единообразие в системе мер и весов торговых стран; и поскольку было бы желательно, чтобы правительство Соединенных Штатов приняло единое решение по столь важному вопросу, сенат постановил, что в настоящее время он не вправе вносить какие-либо изменения в систему мер и весов Соединенных Штатов».

6. Конгресс имеет право устанавливать наказание за подделку ценных бумаг и ходовой монеты Соединенных Штатов.¹⁸⁹

Это полномочие, по-видимому, является естественным продолжением двух других, о которых мы уже упоминали: права занимать деньги под кредит Соединенных Штатов и права чеканить монету и регулировать ее стоимость.

Однако Конгресс, по-видимому, расширил толкование этой статьи гораздо шире, чем можно было предположить, и, возможно, гораздо шире, чем предполагали авторы Конституции. Я имею в виду закон 5-й палаты Конгресса, гл. 78, призванный наказывать мошенничество, совершаемое в отношении Банка Соединенных Штатов, который предусматривает наказание в виде штрафа и тюремного заключения за подделку любого векселя или банкноты, выпущенного по приказу президента, директоров и компании Банка Соединенных Штатов.

Право конгресса учредить эту компанию или корпорацию с исключительными привилегиями вызвало жаркие споры, когда законопроект об учреждении банка был внесен в конгресс. 1 cong. 3 sess. c. 10. Тот же конгресс на своей первой сессии одобрил поправку к конституции, объявив, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются за штатами соответственно или за народом. Сторонникам законопроекта было предложено представить положение в конституции, которое давало бы конгрессу право учредить банк. Тем не менее, законопроект был принят обеими палатами. Президент Соединенных Штатов колебался; говорят, что он консультировался по этому вопросу со своими конституционными советниками. Двое из них считали законопроект неконституционным. Тем не менее, он получил его одобрение в последний день, что конституция позволяла ему обсуждать его. Если бы он обратился к протоколам Конвента (как в другом случае), то, как можно с уверенностью сказать, он бы увидел там, что предложение о разрешении Конгрессу учредить банк было внесено Конвентом и отклонено. Нельзя предположить, что он не знал об этом, поскольку председательствовал на Конвенте, когда протоколы этого органа были тогда секретными и хранились в его ведении. Если обращение к этим протоколам для правильного толкования конституции было уместным в одном случае, то, несомненно, это было столь же уместно и в другом; и если отклонение одного предложения этим органом было достаточным основанием для отклонения того же предложения любой из палат Конгресса, то, по-видимому, трудно указать причину, по которой другое предложение не должно было быть рассмотрено таким же образом.¹⁹⁰

Если принятие закона об учреждении банка действительно было неконституционным использованием власти в Конгрессе, ничто не может продемонстрировать недопустимость нарушения конституционных границ больше, чем только что рассмотренный нами акт. Он показывает, что самые несанкционированные действия правительства могут быть превращены в прецеденты для оправдания других недопустимых узурпаций.

7. Конгресс имеет право учреждать почтовые отделения и почтовые дороги. И это один из тех случаев, когда я предполагал, что штаты могут обладать параллельными, но подчиненными полномочиями по отношению к федеральному правительству. Параллельными, поскольку, по-видимому, нет ничего ни в Конституции, ни в самой природе этого дела, что не могло бы осуществляться обоими одновременно, без ущерба или вмешательства; подчиненными, поскольку всякий раз, когда какое-либо полномочие прямо предоставлено Конгрессу, следует считать само собой разумеющимся, что оно не будет противоречить полномочиям какого-либо конкретного штата. Таким образом, если какой-либо штат сочтет необходимым открыть почтовые отделения на какой-либо дороге, которая не является официальной почтовой дорогой в соответствии с законами Соединенных Штатов, то, по-видимому, не существует никаких конституционных возражений против этого до тех пор, пока Конгресс не сочтет нужным воспользоваться своим конституционным правом на организацию почтовой связи между теми же местами... Я привел этот случай лишь для того, чтобы показать, в какой степени можно примирить осуществление этих параллельных полномочий: весьма желательно, чтобы вопрос такой деликатности никогда не возникал между каким-либо штатом и федеральным правительством.

Почта, при соответствующем регулировании, является одним из самых полезных учреждений, которое может быть создано любым правительством; она обеспечивает средства связи между гражданами отдалённых частей конфедерации на такой регулярной основе, которая должна в значительной степени способствовать удобству торговли и свободному и частому обмену информацией и мнениями между людьми. Следовательно, доходы, получаемые из этого источника, всегда будут собираться легче и выплачиваться с большей охотой, чем из любого другого. По-видимому, несмотря на множество неприбыльных отраслей, на которые были разделены почтовые пути для удобства народа Соединённых Штатов, в федеральную казну ежегодно поступает значительная сумма.

Представляется разумным, что продукт этой отрасли дохода должен использоваться исключительно для расширения ее выгод до тех пор, пока он полностью не распространится на все части этого союза.¹⁹¹

8. Конгресс имеет право содействовать развитию науки и полезных искусств, закрепляя на ограниченный срок за авторами и изобретателями исключительные права на их соответствующие произведения и открытия. К. США, ст. 1, разд. 8.

Это ещё одна ветвь федеральной власти, в которой, как я предполагаю, штаты могут обладать некоторой степенью конкурирующих прав в пределах своих соответствующих территорий; но поскольку гарантии, которые может предоставить штат, неизбежно будут ниже той, которую может предоставить власть, соразмерная союзу, маловероятно, что в дальнейшем будет использоваться защита законов какого-либо конкретного штата; более того, поскольку закон 2-й сессии Конгресса гл. 53 гласит, что «если какой-либо штат до принятия им нынешней формы правления предоставил исключительное право на какое-либо изобретение, сторона, заявляющая об этом праве, не сможет получить исключительное право в соответствии с этим актом, но при отказе от своего права в рамках такого конкретного штата и при таком отказе получение им исключительного права в соответствии с этим актом будет достаточным доказательством». Но этот акт, по-видимому, не распространяется на авторские права: исключительное право на которое закреплено актом, принятым 1-й сессией Конгресса гл. 15, с поправками, внесенными актом 1-й сессией Конгресса гл. 36, в течение четырнадцати лет; и если по истечении этого срока автор жив, то же исключительное право сохраняется за ним и его наследниками в течение следующих четырнадцати лет. Однако исключительные права других лиц на их изобретения ограничены четырнадцатью годами только в соответствии с первым упомянутым законом. Иностранцы, прожившие в Соединенных Штатах два года, имеют право на получение патента на любое новое изобретение в соответствии с законом 6-й палаты Конгресса, гл. 25.

Обосновывал ли первый секретарь казначейства право конгресса учреждать торговые компании в целях поощрения ремесел и мануфактур¹⁹², или же именно в соответствии с этим пунктом авторы этого плана рассматривали создание компании по исследованию рудников, минералов и металлов¹⁹³, или же именно убеждение в неконституционности этого предложения в обоих случаях привело к тому, что ни одно из них не вступило в силу, я не берусь определить. Но, безусловно, если бы на этот пункт конституции ссылались как на предоставляющий конгрессу право устанавливать такие монополии, ничто не могло бы быть более ошибочным, чем такой вывод. Ведь конституция не только заявляет о цели, но и указывает на чёткий способ поощрения, а именно: «путём обеспечения на ограниченный срок авторам и изобретателям исключительного права на их соответствующие сочинения и открытия». Ничто не может быть более излишним или несовместимым с отстаиваемой целью, чем эти слова, если бы конституция действительно имела целью разрешить конгрессу принимать любой другой способ действий, который он сочтет подходящим.

9. Кроме того, Конгресс уполномочен учреждать нижестоящие по отношению к Верховному суду трибуналы. [Статья 1 Конституции США, § 8.] Третья статья Конституции далее гласит, что судебная власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые Конгресс может время от времени учреждать и учреждать...Учреждение судов в Англии является частью королевской прерогативы, которая в этой стране время от времени подвергалась значительным злоупотреблениям, как, например, учреждение знаменитых судов высшей комиссии и Звёздной палаты – двух самых позорных орудий угнетения и тирании, когда-либо созданных в какой-либо стране. «Судьи которых (как гласит статут об упразднении первых) обязались наказывать там, где того не требовал закон, и судебные разбирательства и порицания которых были невыносимым бременем для подданных и средством установления произвола власти и управления». В Англии также существуют суды специальной комиссии по вынесению и прекращению приговоров (я не говорю здесь об обычных комиссиях по вынесению и прекращению приговоров и вынесению общих приговоров, в рамках которых суды проводятся судьями судов Вестминстер-холла на выездных сессиях в каждом графстве), иногда создаваемые для специальной цели — суда над лицами, обвиняемыми в измене или мятеже. Судьями таких судов часто являются некоторые из высших должностных лиц государства, связанные с некоторыми судьями Вестминстер-холла и другими лицами, чья комиссия выносит решение сразу же после окончания судебного разбирательства. Большинство государственных процессов проходило в судах, созданных таким образом, и количество обвинительных приговоров и осуждений в этих судах является достаточным доказательством того, насколько исключительными являются такие трибуналы, или, скорее, насколько опасным для жизни и свободы людей является право выбирать конкретных лиц в качестве судей для рассмотрения государственных преступлений в любой стране и при любой возможной форме правления. В этих случаях преступление направлено не только против короны и правительства, но зачастую фактически против личности, власти и жизни правящего монарха.Его высшие государственные должностные лица разделяют с ним опасность и, весьма вероятно, опасения и негодование. Они – судьи, которых он выбирает, и от их рук ожидает безопасности для себя и для них. Пока сохраняются слабости человеческой природы, может ли такой трибунал считаться беспристрастным? Мудро, следовательно, конституция Соединенных Штатов лишила исполнительную власть столь поистине грозного органа; мудро было сделать высший федеральный законодательный орган хранителем права учреждать суды, подчиненные Верховному суду; и весьма мудро было предусмотрено, что судьи этих судов, будучи назначенными президентом по совету сената, должны полагаться только на свое безупречное поведение в вопросе своего пребывания в должности и сразу же быть помещены за пределы досягаемости надежды или страха, где они могли бы твердо держать равновесие правосудия в своих руках.

Эти соображения приводят меня к убеждению, что данный пункт конституции не допускает учреждения разовых или временных судов, а лишь судов с постоянным составом и продолжительностью действия. Судов, чья деятельность и существование не могут быть затронуты ни волнениями, ни переменами в партийной среде; и которые могли бы стать для всех потомков памятником мудрости политики, отделяющей судебную власть от исполнительной и законодательной, выводя её за пределы влияния или контроля ни той, ни другой.

Эти замечания приведены здесь лишь в методических целях; наш долг — более подробно рассмотреть этот вопрос в другом месте.

10. Конгресс имеет право определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершённые в открытом море, а также преступления против международного права. Свод законов США, ст. 1, § 8.

Определение пиратства, утверждает автор «Федералиста», возможно, без неудобств можно было бы оставить на усмотрение международного права, хотя законодательное определение его можно найти в большинстве муниципальных кодексов. Определение тяжких преступлений в открытом море, очевидно, необходимо, поскольку этот термин имеет расплывчатое значение даже в общем праве Англии. Истинным основанием предоставления этих полномочий Конгрессу, по-видимому, является их непосредственная и тесная связь с регулированием торговли с иностранными государствами, которая неизбежно должна осуществляться посредством сообщения в открытом море; а также право решать вопросы войны и мира, где международное право является единственным руководством. В эту категорию преступлений против международного права входит нарушение прав послов, а также паспортов и охранных грамот. Акт 1-й конференции, 2-я сессия, гл. 9, охватывает всё это в целом.

И здесь, кстати, можно отметить весьма сдержанный характер наделения Конгресса полномочиями по законодательству в области преступлений и проступков. Ему не доверены общие полномочия по этим вопросам, а лишь несколько правонарушений, выбранных из огромной массы преступлений, которыми может быть переполнено общество, и только Конгресс уполномочен назначать наказание или определять правонарушение. Все тяжкие преступления и правонарушения, совершенные на земле, во всех случаях, не перечисленных прямо, сохраняются за юрисдикцией соответствующих штатов. Отсюда, по-видимому, следует следующее следствие. Все преступления, подсудные федеральным судам (за исключением тех, которые совершены в местах, исключительная юрисдикция которых передана федеральному правительству), должны быть предварительно определены (за исключением государственной измены), а наказание за них – предварительно объявлено федеральным законодательным собранием.¹⁹⁴

11. Право объявления войны со всей его чередой последствий, прямых и косвенных, образует следующую ветвь полномочий, доверенных Конгрессу;¹⁹⁵ и народ Америки счастлив, что он наделен таким правом. Термин «война» охватывает крайности человеческих страданий и несправедливости и является одновременно порождением одного и источником другого. Что же такое история войны с древнейших времен до наших дней, как не удручающая картина страданий и бедствий человечества, проистекающих из амбиций, узурпации, враждебности, обид, обид, интриг, алчности, жадности, угнетения, убийств, покушений и других преступлений немногих, обладающих властью! Как редки примеры справедливой войны!¹⁹⁶ Как мало из тех, что так именуются, существовали во вред нации! Личные притязания суверена смешиваются с интересами нации, которой он руководит, а его личные обиды или жалобы переносятся на народ; таким образом, народ становится жертвой ссоры, в которой не участвует, пока не становится главным в ней благодаря своим страданиям. Война была бы изгнана с лица земли, если бы народы, а не государи, решали бы об их необходимости. Несправедливость никогда не может быть коллективным чувством народа, вышедшего из варварства. Счастлива нация, народ которой является арбитром своих собственных интересов и своего поведения! Счастлив был бы мир, если бы народы всех наций обладали этой властью.

В Англии право ведения войны принадлежит королю. В Швеции после смерти Карла XII всё было иначе, вплоть до революции 1772 года, когда Швеция из ограниченной монархии стала подданной деспота.¹⁹⁷ У нас представители народа имеют право решать этот важный вопрос совместно с верховной исполнительной властью, которая может в данном случае, как и в любом другом (за исключением предложения о поправке к конституции), высказать квалифицированное отрицание совместных резолюций конгресса; но это отрицание бесполезно, если две трети конгресса будут упорствовать в противоположном решении; так что исполнительная власть может лишь предотвратить объявление войны, но не объявлять её.¹⁹⁸

Нескольким штатам запрещено не только объявлять войну, но даже вести ее без согласия конгресса, за исключением случаев фактического вторжения или такой неминуемой опасности, которая не допускает отлагательства.¹⁹⁹ Это, безусловно, очень мудрый запрет... фактически, любое препятствие, которое можно воздвигнуть на пути поспешного начала войны, в значительной степени способствует интересам человечества. По тому же принципу, по-видимому, штатам также запрещено выдавать каперские свидетельства и право на репрессалии: мера, которая нередко предшествует объявлению войны, когда лица одной нации притесняются или страдают от лиц другой, и правосудие отрицается штатом, к которому принадлежит виновник такого притеснения или ущерба. ²⁰⁰ Если бы несколько штатов обладали правом объявлять войну или начинать военные действия без согласия всех, союз никогда не мог бы быть уверен в мире, и поскольку вся конфедерация несет ответственность за любое такое действие, строго согласуется со справедливостью и разумной политикой, чтобы все определяли в случае, когда может быть оправдано вовлечение нации в войну. Содержание войск или военных кораблей в мирное время также запрещено нескольким штатам по тому же принципу. Ибо подобные приготовления к военным действиям часто могут спровоцировать и даже оправдать враждебность со стороны других наций. Но всякий раз, когда война объявляется, этот запрет отменяется, и любое государство может принять дополнительные меры для собственной самообороны, соответствующие его ресурсам. Запрет на выпуск кредитных векселей²⁰¹, однако, неизбежно сужает возможности обращения к этим ресурсам; это следствие, вероятно, не было учтено конвентами штатов, поскольку я не припоминаю никаких поправок, предложенных по этому вопросу.

Право объявлять войну со всеми вытекающими отсюда последствиями было предоставлено Конгрессу в рамках бывшей конфедерации,²⁰² и почти такие же ограничения на участие в войне, содержание войск и военных кораблей в мирное время были наложены на отдельные штаты тем же инструментом.²⁰³

Среди поправок к конституции, предложенных конвентом этого штата и некоторых других, была одна: «Никакое объявление войны не должно быть сделано, а постоянная армия или регулярные войска не должны формироваться или содержаться в мирное время без согласия двух третей членов, присутствующих в обеих палатах. И ни один солдат не должен быть зачислен на службу на срок более четырёх лет, за исключением военного времени, и в таком случае не более чем на срок, превышающий продолжительность войны».²⁰⁴ Северная Каролина, а также некоторые другие штаты, согласились предложить аналогичные поправки, но ни одна из них пока не была внесена.

Одно из наиболее полезных положений конституции в этом отношении, по-видимому, заключается в том, что никакие ассигнования на нужды армии не могут быть сделаны на срок более двух лет.²⁰⁵ Возможно, было бы лучше ограничить такое ассигнование одним годом. Но поскольку никакие ассигнования не могут быть сделаны на срок, превышающий срок, установленный для срока полномочий конгресса, народ, если причины такого ассигнования будут им не одобрены, будет иметь возможность отстранить своих представителей на новых выборах от доверия, которое они, возможно, готовы предать. Поэтому следует надеяться, что такое соображение обеспечит достаточный контроль над деятельностью конгресса в отношении формирования и содержания армий. Что касается флота, то характер такого учреждения, чтобы иметь какой-либо положительный эффект, должен быть постоянным. Поэтому было бы крайне неразумно налагать какие-либо запреты на этот вопрос.

12. Кроме того, Конгресс имеет право обеспечивать организацию, вооружение и дисциплинарную защиту ополчения, а также управлять той его частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами соответственно назначение офицеров и полномочия по обучению ополчения в соответствии с дисциплиной, предписанной Конгрессом, ст. 1, разд. 8 КЗоТ США.

Цели этого пункта конституции, хотя и основаны на принципе нашего Билля о правах, статья 8, гласящая, что «хорошо организованное ополчение, состоящее из населения, обученного владеть оружием, является надлежащей, естественной и надежной защитой свободного штата», считались опасными для правительств штатов. Поэтому конвент Вирджинии предложил следующую поправку к конституции: «что каждый штат должен иметь право обеспечивать организацию, вооружение и дисциплинирование своего собственного ополчения, если Конгресс не позаботится об этом». Следующая предложенная поправка гласила: «Ополчение не должно подчиняться военному положению, за исключением случаев, когда оно находится на действительной службе, во время войны, восстания или вторжения»... Положение, явно подразумеваемое в тексте конституции. Что касается первой из этих поправок, то все сомнения или опасения по этому вопросу, по-видимому, полностью устранены четвертой статьей поправок к конституции, ратифицированной после ее вступления в силу, а именно: «Поскольку ополчение необходимо для безопасности свободного штата, право народа иметь и носить оружие не должно нарушаться». К этому можно добавить, что право вооружать ополчение, не запрещенное конституцией штатам, соответственно, сохраняется за ними, наряду с федеральным правительством. В соответствии с этими полномочиями был принят закон, принятый 2-й сессией Конгресса, гл. 33, об обеспечении национальной обороны путем создания единообразного ополчения на всей территории Соединенных Штатов; и установленная таким образом система организации была введена в действие в Вирджинии и, вероятно, во всех других штатах Союза.

Единообразие в системе организации и дисциплине ополчения, конституционная защита свободного правительства, безусловно, желательны и должны сопровождаться благоприятным эффектом всякий раз, когда ситуация может снова потребовать сотрудничества ополчения соответствующих штатов. Отсутствие власти над этими субъектами было одним из недостатков прежней системы правления при конфедерации; и, как следствие, отсутствие единообразия в организации и дисциплине среди различных корпусов ополчения, набранных из разных штатов, вместе с неопределенностью и разнообразием сроков службы, для которых эти корпуса были созданы, стали причиной значительной части тех позоров, которые постигли ополчение почти каждого штата во время войны за независимость; и, таким образом, способствовали раздуванию государственного долга до огромных размеров за счет бесполезных расходов. Уполномочив федеральное правительство предусмотреть все эти случаи, мы можем обоснованно надеяться, что будущие действия ополчения конфедеративных штатов оправдают мнение о том, что оно является наиболее безопасной и естественной защитой свободного государства. Однако это мнение никогда не оправдается, если будет пренебрегаться обязанностью вооружать, организовывать, обучать и дисциплинировать его: пренебрежение тем более непростительное, что оно проложит путь постоянным армиям – самым грозным из всех врагов подлинной свободы в государстве.

Мы видели, что назначение офицеров милиции и полномочия по их обучению прямо закреплены за штатами в данной статье: это считалось важнейшим средством сдерживания любого возможного злоупотребления властью со стороны федерального правительства всякий раз, когда ему требовалась помощь милиции.

Несмотря на эту мудрую предосторожность, предусмотренную конституцией, пятый конгресс, по-видимому, проигнорировал ее, разрешив президенту Соединенных Штатов вербовать и организовывать добровольцев или специальные корпуса ополчения, офицеров которых он был уполномочен назначать либо своей собственной властью, либо с согласия сената; они также должны были проходить обучение и дисциплину в порядке, который он укажет, и быть призванными к исполнению обязанностей в любое время, которое он сочтет надлежащим, в течение двух лет после их принятия, и быть освобожденными на время их службы от всех обязанностей ополчения, которые могут потребоваться от них по законам Соединенных Штатов или любого штата, и от любой черты, штрафа или инвалидности, предусмотренных для обеспечения выполнения любой обязанности или службы в ополчении.... Количество этих корпусов было сначала неограниченным,₂₀₆ и президент был уполномочен продавать или давать им взаймы артиллерию, стрелковое оружие, снаряжение из государственных арсеналов. L. U. S. 5 Cong. c. 64. Раздел 3 и гл. 74 .... Поскольку эти избранные корпуса не были призваны на реальную службу этими актами, а могли быть призваны только по желанию президента, кажется невозможным рассматривать их иначе, как как часть милиции штатов, отделенную неконституционным актом Конгресса от остальных с целью предоставления президенту полномочий, в которых конституция прямо ему отказала, и влияния, наиболее опасного, какое только можно себе представить, для мира, свободы и счастья Соединенных Штатов.

13. Конгресс имеет право объявить наказание за измену Соединенным Штатам; но ни одно лишение гражданских прав за измену не повлечет за собой лишение прав крови или конфискацию имущества, кроме как при жизни лица, лишенного гражданских прав. Устав США, ст. 3, разд. 3. Акт 1-й сессии Конгресса, гл. 9, соответственно, объявляет, что наказанием будет смертная казнь через повешение; и что ни одно осуждение или приговор за измену не повлечет за собой конфискацию имущества. Сама Конституция провозглашает, что измена Соединенным Штатам заключается только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки; и что ни одно лицо не может быть осуждено за измену иначе, как на основании показаний двух свидетелей об одном и том же явном деянии или на основании признания в открытом суде.

Точное определение измены и ограничение её только двумя случаями, оба из которых ясно и недвусмысленно описаны, одновременно свидетельствуют о благоразумии, осторожности и мудрости создателей конституции, которые закрыли дверь (насколько позволяли человеческое благоразумие и предусмотрительность) всем возможным случаям конструктивной измены. Многочисленные позорные акты послушания парламентов в Англии во времена Тюдоров и других тиранических государей, а также ещё более позорные и отвратительные решения раболепных и коррумпированных судей, начиная с времён Эмпсона и Дадли и до времён отвратительного Джеффериса, должны свидетельствовать о необходимости и уместности такого ограничения. Мы можем обоснованно надеяться, что этот пункт конституции эффективно защитит и оградит Соединённые Штаты от подобной коррупции и раболепия, как в законодательном органе, так и в судах. Мы не должны забывать, что безопасность гражданина еще больше обеспечивается тем положением конституции, которое гласит, что ни один человек не может быть осужден за измену, кроме как на основании показаний двух свидетелей об одном и том же явном деянии или на основании признания в открытом суде. Так что никакое внесудебное признание, даже если оно доказано пятьюдесятью свидетелями, само по себе не будет достаточным доказательством для осуждения человека по обвинению в измене. Положение, которое почти бросает вызов лжесвидетелям... Отмена конфискации и порчи крови в случаях измены является, кроме того, удачным средством для уменьшения стимулов к судебному преследованию за измену в коррумпированных правительствах. Алчность в равной степени является причиной и следствием тирании. Пресечение всякого предлога для ее проявления должно быть неизменной целью народа, формирующего конституцию. Это чудовище, которое принимает тысячу обликов; из которых самым отвратительным, а также и самым ужасным является то, когда он нападает на жизнь, свободу и собственность одновременно и одним и тем же оружием: тогда его сила непреодолима.

14. Конгресс имеет право осуществлять исключительное законодательство во всех случаях в том округе (не более десяти квадратных миль), который может, путем уступки отдельными штатами и с согласия Конгресса, стать резиденцией правительства Соединенных Штатов; а также осуществлять аналогичные полномочия во всех местах, приобретенных с согласия законодательного собрания штата; в том числе для возведения фортов, складов, арсеналов, доков и других необходимых зданий. Свод законов США, ст. 1, § 8.

Исключительное право законодательства, предоставленное Конгрессу этим пунктом конституции, представляет собой полномочие, вероятно, более обширное, чем предполагали его авторы: по крайней мере, так истолковал это конвент Вирджинии. Поэтому они предложили статью в качестве поправки к конституции, гласящую, что «полномочия, предоставляемые этим пунктом, должны распространяться только на регулирование деятельности полиции и надлежащего управления ею». Штаты Нью-Йорк и Северная Каролина предложили аналогичные поправки²⁰⁷; одна из них, подобная по смыслу, была действительно предложена в Сенат Соединенных Штатов, но разделила судьбу многих других, целью которых было ограничение осуществления власти федеральным правительством.

Я согласен с автором «Федералиста»²⁰⁸ в том, что полная власть в месте расположения правительства необходима для защиты публичной власти от оскорблений и от вмешательства в её деятельность. Но поправка, предложенная Вирджинией, безусловно, не ограничила бы федеральное управление такой властью. Система законов, несовместимая с природой и принципами представительной демократии, хотя и вряд ли будет введена немедленно, может постепенно созреть, распространить своё влияние по всем штатам и, в конечном счёте, заложить основу для важнейших изменений в характере федерального правительства. Пусть иностранцы получат возможность владеть землями и передавать их по наследству или по завещанию; пусть будут возрождены преимущественное право наследования мужского пола и право первородства, а также доктрина майората, и аристократия не будет нуждаться ни в лестнице, по которой можно было бы взобраться, ни в опоре. Многие лица уже владеют территориями в Соединенных Штатах, не уступающими территориям любого из германских княжеств: если их удастся сохранить в течение нескольких поколений без раздела, наше потомство может рассчитывать на возрождение феодальных принципов с феодальными землевладениями.

Постоянное местопребывание правительства Соединенных Штатов было учреждено в соответствии с актом, принятым 1-й сессией Конгресса (гл. 28) и 3-й сессией (гл. 17), на реке Потоумак, включая города Александрия в Вирджинии и Джорджтаун в Мэриленде. Законы Вирджинии (за некоторыми исключениями) были объявлены действующими в той части десятимильного квадрата, которую уступила Вирджиния, а законы Мэриленда – в другой части, уступленной Мэрилендом; также были установлены несколько других правил двумя отдельными актами, принятыми 6-й сессией Конгресса (гл. 15) и 24. На первой сессии седьмого Конгресса был также принят поправочный акт, но система, по-видимому, еще не полностью организована.²⁰⁹Высказывалось мнение, что предполагалось создать подчиненный законодательный орган с губернатором, который бы председательствовал в округе. Однако представляется весьма сомнительным, совместима ли такая замена законодательной власти с конституцией; если только не предположить, что право осуществлять исключительное законодательство во всех случаях подразумевает право делегировать это право другому подчиненному органу. Если максима о том, что делегированные полномочия не могут быть переданы другому органу для осуществления, верна, то упомянутый здесь проект, вероятно, никогда не вступит в силу. В настоящее время эта часть Союза не представлена ни в Конгрессе, ни в каком-либо законодательном собрании штата; обстоятельство, на которое, похоже, есть некоторые причины для недовольства. Поправка к конституции, по-видимому, является единственным способом исправить эту оплошность.

15. Конгресс может принимать в состав Союза новые штаты; однако ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо другого штата, равно как и ни один штат не может быть образован путем объединения двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний соответствующих штатов, а также Конгресса. К. США, ст. 3, разд. 3.

В статьях конфедерации было согласовано, что Канада, присоединившись к ней и приняв меры Соединенных Штатов, будет принята в союз; но ни одна другая колония не может быть принята, если такое принятие не будет одобрено девятью штатами. Составители этого документа, по-видимому, упустили из виду возможное создание новых штатов в пределах территории Соединенных Штатов. Неудобство этого упущения было ощутимо, и Конгресс, возможно, прибегнул к принятию полномочий, не строго гарантированных конфедерацией, при создании правительства к северо-западу от Огайо. Поэтому конституция с большой справедливостью восполнила этот недостаток. Общая мера предосторожности, согласно которой ни один новый штат не должен быть образован без согласия федеральной власти и властей заинтересованных штатов, соответствует принципам, которые должны регулировать подобные сделки. Особая мера предосторожности против образования новых штатов путем раздела штата без его согласия успокаивает зависть более крупных штатов; Так как влияние меньшего штата смягчается аналогичной мерой предосторожности против объединения штатов без их согласия. В соответствии с настоящей статьей штаты Вермонт, Кентукки и Теннесси приняты в Союз. Кроме того, недавно были установлены границы нового штата на территории к северо-западу от Огайо, который, как только будет сформирован, должен быть принят в Союз на тех же условиях, что и первоначальные штаты.²¹⁰

Конгресс, в рамках бывшей конфедерации, принял ордонанс 13 июля 1787 года для управления территорией Соединенных Штатов, к северо-западу от Огайо, который содержал, среди прочего, шесть статей, которые должны были рассматриваться как статьи договора между первоначальными штатами и народом и штатами указанной территории, и оставаться неизменными, если только не будет общего согласия. Эти статьи, по-видимому, были подтверждены шестой статьей конституции, которая гласит, что все взятые на себя долги и обязательства, заключенные до принятия конституции, будут иметь такую же силу в отношении Соединенных Штатов в соответствии с конституцией, как и в соответствии с конфедерацией. Первая из этих статей гарантирует абсолютную свободу вероисповедания: Вторая гарантирует преимущество приказа habeas corpus; суд присяжных; судебное разбирательство в соответствии с курсом общего права; право на залог; смягчение штрафов и наказаний; право личной безопасности и право частной собственности; священность частных контрактов; и пропорциональное представительство народа в законодательном органе. Третий комитет отвечает за поддержку школ и средств образования, за добросовестные отношения с индейцами и за защиту их личности и имущества от посягательств.Четвертая статья гласит, что штаты, образованные на этой территории, навсегда останутся частью Американской конфедерации и т. д., что они выплатят ей часть федерального долга и пропорциональную часть расходов правительства; что законодательные органы новых штатов никогда не будут вмешиваться в первичное распоряжение землей, осуществляемое Соединенными Штатами в Конгрессе; что никакие налоги не будут взиматься с земель, являющихся собственностью Соединенных Штатов; и что собственники, не являющиеся резидентами, ни в коем случае не будут облагаться налогом выше, чем резиденты. Что судоходные воды и пути сообщения будут общими дорогами и навсегда свободными для всех граждан Американской конфедерации без каких-либо налогов, пошлин или сборов за это. Шестая статья гласит, что на указанной территории будет образовано не менее трех и не более пяти штатов; что всякий раз, когда в каком-либо из указанных штатов будет проживать шестьдесят тысяч свободных жителей, он будет принят в конфедерацию на равных основаниях с первоначальными штатами во всех отношениях и будет иметь право формировать постоянную конституцию и правительство штата; при условии, что это будет республиканским и будет соответствовать принципам, содержащимся в этих статьях, и насколько это совместимо с общими интересами конфедерации, такой приём будет разрешён раньше. Последняя статья устанавливает, что не должно быть ни рабства, ни подневольного труда, за исключением случаев наказания за преступления; с условием, что лица, бежавшие в эти штаты из любого штата, где они могли законно служить, могут быть законно возвращены и переданы.

Указ далее предусматривает, что имущество как резидентов, так и нерезидентов, переходит по наследству к их детям или другим ближайшим родственникам лица, умершего без завещания, в равной степени; и что не должно быть различия между полнородными и неполнородными родственниками; что вдова должна быть наделена одной третьей частью недвижимого и движимого имущества ее мужа без завещания пожизненно; и что этот закон, касающийся наследства и приданого, остается в полной силе до тех пор, пока не будет изменен законодательным органом. Что имущество может быть завещано и передано по аренде и передаче или по сделке и продаже лицами, достигшими совершеннолетия, до тех пор, пока губернатор и судьи не примут других законов, как это разрешено настоящим указом. Что губернатор и судьи, или большинство из них, должны принять и опубликовать в округе такие законы первоначальных штатов, уголовные и гражданские, которые могут быть необходимы и наилучшим образом соответствуют обстоятельствам округа, и докладывать о них Конгрессу время от времени; эти законы будут иметь силу до организации в нем Генеральной ассамблеи, если только они не будут неодобрены Конгрессом; однако впоследствии законодательный орган может изменить их по своему усмотрению.Генеральная ассамблея будет состоять из губернатора, законодательного совета и палаты представителей; губернатор будет назначаться конгрессом каждые три года; он будет иметь право отрицательного отзыва на все законодательные акты; он будет иметь право созывать, откладывать и распускать генеральную ассамблею; законодательный совет будет состоять из пяти членов, сроком на пять лет, и будет назначаться конгрессом из десяти человек, жителей и свободных землевладельцев округа, кандидатуры которых будут выдвигаться палатой представителей; губернатор и члены совета будут смещаться конгрессом; палата представителей будет избираться, как только в округе будет пять тысяч совершеннолетних свободных жителей мужского пола, и состоять из одного члена на каждые пятьсот свободных жителей мужского пола, пока их число не достигнет двадцати пяти, после чего число будет регулироваться законодательным органом; избранные таким образом представители будут исполнять свои обязанности в течение двух лет. Будет назначен суд общей юрисдикции в составе трех судей, которые будут занимать свои должности до тех пор, пока их поведение будет безупречным. Таковы основные положения временных положений, принятых по этому вопросу, которые, как я предполагаю, все еще остаются в силе в тех частях территории, которые не входят в границы нового штата, недавно принятого в качестве члена федерального союза.Актом 1-й конференции, гл. 8, президент Соединенных Штатов уполномочен выдвигать кандидатуры и по совету и с согласия сената назначать всех должностных лиц, которые согласно этому указу должны были назначаться конгрессом в рамках конфедерации. А актом 6-й конференции, гл. 41, территория была разделена на два отдельных правительства, одно из которых называлось Территория Индиана, и на ней было создано правительство, во всех отношениях аналогичное тому, что предусмотрено вышеупомянутым указом, за исключением того, что его законодательный орган мог быть организован, несмотря на то, что на нем не могло быть пять тысяч свободных совершеннолетних жителей мужского пола. Акт далее заявляет, что ничто в нем не должно толковаться каким-либо образом как затрагивающее правительство, уже действующее на северо-западе реки Огайо, в большей степени, чем запрещающее осуществление такового в пределах территории Индианы.

Актом 5-й съезда Конгресса США, гл. 45, уполномочивающим создание правительства на территории Миссисипи, президент Соединенных Штатов уполномочен учредить там правительство, во всех отношениях аналогичное правительству северо-западной территории, за исключением статьи указа от 13 июля 1787 года, которая провозглашает, что на этой территории не должно быть ни рабства, ни подневольного труда. Ввоз рабов из-за границы, тем не менее, запрещен под страхом штрафа в триста долларов для импортера, и раб, кроме того, имеет право на свободу. Учитывая, что южный климат в целом благоприятен для негров, и трудности, которые их численность может со временем создать в некоторых штатах, их расселение является предметом, скорее, одобрения, чем осуждения. Тем не менее, трудно сдержать вздох, когда мы обнаруживаем какую-либо меру, которая, по-видимому, способствует сохранению рабства у нас.

16. Конгресс имеет право распоряжаться территорией или другой собственностью, принадлежащей Соединённым Штатам, и издавать все необходимые правила и постановления в отношении этой территории или другой собственности; и ничто в Конституции не должно толковаться как наносящее ущерб каким-либо претензиям Соединённых Штатов или какого-либо штата. К. С. США, ст. 3, разд. 3.

Во время войны за независимость Конгресс рекомендовал нескольким штатам Союза, претендовавшим на неиспользуемые и неиспользуемые земли на западе страны, щедро уступить Соединённым Штатам часть их соответствующих претензий ради общего блага Союза. В результате этого штат Вирджиния уступил Соединённым Штатам ради общего блага всей Конфедерации все права, правооснования и претензии, которые Содружество имело на территорию к северо-западу от реки Огайо, в соответствии с условиями, содержащимися в её многочисленных актах о уступке, а именно: от 2 января 1781 года... Акты октябрьской сессии 1783 г., гл. 18, и от 30 декабря 1788 г.²¹¹Одним из условий последнего акта было то, что указанная территория должна быть разделена не более чем на пять и не менее чем на три штата, границы которых в нём определены, о чём мы уже упоминали. Из более позднего документа²¹² следует, что уступленная таким образом территория, вероятно, содержит около 10 894 447 акров в пределах индейской границы, из которых 1 059 120 акров были либо выделены, либо отведены для военных целей, 575 268 были проданы или иным образом предоставлены, а около 9 260 089 акров оставались непроданными по состоянию на 1 ноября 1801 года.Акты 4-го конгресса, гл. 29, и 6-го конгресса, гл. 55, предусматривающие продажу этих земель, содержат много мудрых и полезных правил, главные из которых заключаются в том, что они должны быть разбиты на городки размером в шесть квадратных миль, северными и южными линиями, согласно истинному меридиану, и другими, пересекающими их под прямым углом; что половина этих городков, занимая их поочередно, должна быть подразделена на секции по шестьсот сорок акров, которые должны быть пронумерованы по порядку; что должны быть составлены деловые планы этих городков; что четыре секции в центре каждого городка и каждая другая секция, на которой может быть обнаружен соляной источник, должны быть зарезервированы для использования Соединенными Штатами; что все судоходные реки должны считаться и оставаться общественными дорогами; и все меньшие ручьи и их русла должны стать общими для владельцев земель на противоположных берегах; и что ни одна часть земли не должна продаваться дешевле двух долларов за акр. Бывший секретарь казначейства оценил стоимость этих земель всего в двадцать центов за акр.²¹³Те, которые уже были проданы в соответствии с актом конгресса, принесли в среднем два доллара и девять центов; или более чем в десять раз больше оценки. Знаменитый доктор Прайс в своих замечаниях о важности Американской революции рекомендует резервировать все или значительную часть этих земель и ежегодно выделять определенную сумму на расчистку неразведанных земель и другие улучшения на них; и подсчитывает, что 100 000, таким образом потраченные, с точностью, дадут капитал в сто миллионов фунтов стерлингов примерно за восемьдесят лет. Это указание, вероятно, заслуживает внимания в определенной степени; но вполне можно задаться вопросом, не заложит ли это основу для столь большого дохода, независимого от народа, что он станет грозным в руках любого правительства. Накапливать несметные богатства для покрытия расходов на амбиции, когда того требует ситуация, не создавая видимости угнетения народа, – это неизменно было политикой тиранов. Если такая политика проникнет в наше правительство, и выручка от продажи земли, вместо того чтобы быть использованной для погашения прежних долгов, будет обращена в банковское сокровище, те, кто может в любой момент распоряжаться ею, могут поддаться искушению использовать её в самых гнусных целях. Непредусмотрительное отчуждение коронных земель в Англии рассматривалось как обстоятельство, чрезвычайно благоприятствующее свободе нации, поскольку делает правительство менее независимым от народа.²¹⁴Та же причина применима и к другим формам правления, будь то монархическая или республиканская: всякий раз, когда какое-либо правительство становится независимым от нации, всякое понятие ответственности немедленно теряется; а когда ответственность прекращается, начинается рабство. Именно должное сдержанное отношение, а не умеренность правителей, составляет состояние свободы; подобно тому, как власть угнетать, хотя она никогда не применялась, образует состояние рабства.

Распоряжение всеми западными землями по столь низкой ставке, как та, что установлена Конгрессом, как минимум, является мерой политики, в отношении которой можно усомниться... Западную территорию следует рассматривать как национальный запас богатства. Её можно сравнить со слитками или монетами, хранящимися в банковских сейфах, которые, хотя и не приносят текущей прибыли, обеспечивают кредитоспособность учреждения и готовы отреагировать на любую чрезвычайную ситуацию. Это предполагает, что земли, подобно слиткам, всегда имеют одинаковую стоимость; но стоимость земель должна расти по ставке сложных процентов, когда население в этих частях Союза становится значительным. Мы видим, что оно ежедневно растёт с огромной скоростью; и стоимость земель не может не идти в ногу с этим ростом. Самые плодородные места на земном шаре не более ценны, чем те, что покрыты океаном, пока они остаются вдали от населения; в то время как самые бесплодные места становятся ценными благодаря его развитию и приближению. Поэтому по многим соображениям благоразумия рекомендуется резервировать половину или какую-то другую значительную часть земель, оставшихся непроданными.

Другие штаты Союза также сделали Соединенным Штатам значительные уступки. Штат Коннектикут сделал уступку, которая, по-видимому, была принята Конгрессом 14 сентября 1786 года. Акт 6-го Конгресса, гл. 38, уполномочивает президента Соединенных Штатов вернуть землю участка, расположенного к западу от западной границы Пенсильвании и простирающегося на сто двадцать статутных миль к западу, от сорок первой до сорок второго градуса и двух минут северной широты, который был исключен штатом Коннектикут из уступки, при условии, что этот штат уступит Соединенным Штатам определенные другие земли и откажется от своего права юрисдикции над территорией, земля которой таким образом будет возвращена этому штату. Южная Каролина, по всей видимости, также передала земли Соединённым Штатам.²¹⁵ Территория, уступленная Северной Каролиной, в настоящее время составляет штат Теннесси.²¹⁶ Акты 5-й секции Конгресса, гл. 45, и 6-й секции Конгресса, гл. 50, разрешают принимать уступку земель или юрисдикцию над ними от штата Джорджия на таких условиях, которые могут показаться разумными комиссарам, назначенным со стороны этого штата и Соединённых Штатов соответственно. В то же время учреждение правительства Миссисипи никоим образом не умаляет права штата Джорджия на юрисдикцию, или права указанного штата, или любого лица, на землю его территории.²¹⁷

17. Для обеспечения эффективности этих полномочий Конгресс уполномочен издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для осуществления вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных Конституцией на Правительство Соединенных Штатов, или на любой его департамент или должностное лицо. К. С., ст. 1, § 8.

После удовлетворительного толкования этой статьи, данного в «Федералисте»^,218, не может быть никаких сомнений в том, что если бы конституция молчала по этому поводу, то не может быть никаких сомнений в том, что все требуемые особые полномочия в качестве надлежащих средств исполнения общих полномочий, указанных в конституции, неизбежно подразумевались бы для федерального правительства; и что если в этом конкретном пункте есть что-то исключительное, то его следует искать в особых полномочиях, на которых основана эта общая декларация; и после явного заявления, содержащегося в двенадцатой статье поправок к конституции, о том, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом, мы могли бы питать разумную надежду, что этот пункт не будет и впредь давать никаких оснований для тревоги и опасений со стороны народа или отдельных штатов, или никаких предлогов для принятия на себя каких-либо полномочий, не указанных в конституции, со стороны федерального правительства. Но, несмотря на эту замечательную защиту от неправильного толкования, был выявлен замысел истолковать эти фразы в конституции таким образом, чтобы разрушить эффект конкретного перечисления полномочий, посредством которого она их объясняет и ограничивает, что должно было попасть под наблюдение тех, кто следил за ходом государственных дел.²¹⁹

Смысл этого пункта заключается в том, что Конгресс обладает всеми сопутствующими или исполнительными полномочиями, необходимыми и надлежащими для осуществления всех прямо выраженных полномочий, независимо от того, предоставлены ли они правительству Соединенных Штатов в целом или отдельным департаментам или его должностным лицам. Этот пункт не расширяет какие-либо конкретно предоставленные полномочия и не предоставляет Конгрессу новые полномочия, а лишь декларирует, для устранения всякой неопределенности, что средства осуществления предоставленных иным образом полномочий включены в этот пакет. Проиллюстрировать это можно одним примером. Исполнительная власть имеет право заключать договоры, и по договору с Алжиром этому регентству ежегодно выплачивается определенная дань. Однако исполнительная власть не имеет права взимать налог для уплаты этой дани; следовательно, Конгресс уполномочен настоящим пунктом принимать закон для этой цели: без чего договор, хотя он по своей природе является высшим законом страны и, следовательно, обязателен для Конгресса, не может быть добросовестно исполнен. Ведь Конституция прямо запрещает изъятие каких-либо средств из казны, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Следовательно, всякий раз, когда возникает вопрос о конституционности того или иного полномочия, первым делом следует задаться вопросом: закреплено ли это полномочие в конституции? Если да, то вопрос решён. Если нет, то следующим вопросом должно быть: принадлежит ли оно непосредственно полномочию и необходимо ли для его реализации? Если да, то Конгресс может осуществлять его. Если нет, Конгресс не может его осуществлять... И эта трактовка слов «необходимо и надлежаще» не только согласуется с той, которая преобладала во время обсуждений и ратификаций конституции, но и абсолютно необходима для сохранения их соответствия особому характеру правительства, обладающего лишь конкретными и определёнными полномочиями, а не общими и неопределёнными полномочиями, которыми наделены обычные правительства.²²⁰

При таком толковании рассматриваемого пункта он рассчитан на то, чтобы служить мощным и непосредственным сдерживающим фактором для деятельности самого федерального законодательного органа, пока люди уважают санкцию присяги и обязательства совести. Поскольку каждый член парламента обязан клятвой соблюдать конституцию, то, если бы он подвергал каждую предлагаемую меру упомянутой здесь проверке и отвергал всё, что не выдерживает критики, мы, вероятно, перестали бы слышать о вопросах конституционности актов федерального правительства. К этому можно добавить, что такое толкование пункта абсолютно необходимо для поддержки принципа конституции, который рассматривает судебное толкование данного инструмента как защиту от необоснованного расширения законодательной власти. Если понимать, что полномочия, подразумеваемые в указанных полномочиях, имеют к ним непосредственное и надлежащее отношение как средства, необходимые и надлежащие для их исполнения, то вопросы о конституционности законов, принятых с этой целью, будут иметь характер достаточно точный и определённый для судебного рассмотрения и контроля. Если, с одной стороны, конгресс не ограничен в выборе средств каким-либо соответствующим соотношением их с указанными полномочиями, но может использовать все средства, которые он сочтет подходящими для достижения цели, независимо от их необходимости или уместности, то все вопросы, касающиеся средств такого рода, должны быть вопросами исключительно политики и целесообразности, и из них судебное вмешательство и контроль полностью исключены...Если бы, например, Конгресс принял закон, запрещающий любому лицу носить оружие в качестве средства предотвращения мятежей, то суды, согласно толкованию слов «необходимо» и «надлежаще», о которых здесь идёт речь, смогли бы решительно вынести решение о конституционности этих мер. Но если Конгресс может использовать любые средства по своему усмотрению, то положение Конституции, гарантирующее народу право на ношение оружия, является просто ничтожным; и любой человек, заключённый в тюрьму за ношение оружия в соответствии с таким законом, может остаться без защиты, поскольку в этом случае ни один суд не будет иметь полномочий выносить решение о необходимости или правомерности мер, принятых Конгрессом для полного осуществления любого указанного полномочия.

На этом мы завершаем рассмотрение законодательных полномочий, предоставленных федеральному правительству; как бы обширны и ни казались они обширными, в целом они таковы, что опыт показал их необходимость или, по крайней мере, принципы федерального правительства рекомендовали их к эксперименту. Во многих случаях эти полномочия были защищены мудрыми положениями и ограничениями; некоторые из них уже были отмечены; остальные вскоре будут рассмотрены. Опыт уже продемонстрировал пользу этих ограничений; и если бы они были более многочисленными и более эффективными, нет никаких оснований сомневаться, что это в значительной степени способствовало бы миру и гармонии в союзе, как до сих пор, так и в будущем. Все правительства имеют естественную тенденцию к увеличению и захвату власти; и администрация федерального правительства слишком часто демонстрировала, что народ Америки не застрахован от этого порока по своей конституции. Мы видели, что пергаментных цепей недостаточно, чтобы исправить эту печальную склонность; тем не менее, они способны производить самые благотворные эффекты; ибо, будучи нарушены, они предупреждают людей о необходимости сменить тех вероломных агентов, которые осмеливаются их нарушить.

СНОСКИ

176. C. U. S. Ст. 1. Раздел 8.

177. Конфедерация, Ст. 4.

178. Federalist, № 42.

179. L. U. S. 1 Cong. 2 Sess. C. 3. 7 Cong. C. 28.

180. 2 Dallas's Reports, 296.

181. См. письмо Джорджа Николаса, эсквайра, о законах об иностранцах и подстрекательстве к мятежу.

182. См. Беккария, о преступлениях и наказаниях, гл. 14.

183. В Вирджинии фермеры, как правило, обрабатывают собственные земли. В северных штатах может быть иначе.

184. C. U. S. Ст. 1. Раздел 8.

185. Конфедерация, Ст. 9.

186. C. U. S. Art. 1. sect. 9.

187. См. Hale's Hist. p. C. v. 1. p.198.

188. Следовательно, каждый законопроект для этой цели или для любой другой, с помощью которой может быть собран доход, должен исходить от Палаты представителей. Тем не менее, я очень ошибаюсь, если повторение ранних журналов сената Соединенных Штатов не докажет, что несколько актов об учреждении почтового отделения, о регулировании стоимости иностранных монет и об учреждении монетного двора, все исходили от Сената. Причина согласия Палаты представителей в этих случаях, вероятно, заключалась в том, что эти законы не подразумевали получение правительством дохода: тогда как, строго говоря, доход взимается актом об учреждении монетного двора; 2 cong. c. 16. §. 14, равный половине процента, в качестве компенсации монетному двору за чеканку монет; а в случае с законопроектом об учреждении почтового отделения не может быть никаких сомнений в том, что он действует как закон о доходах, и притом на весьма значительную сумму.

189. C. U. S. Art. 1. sec. 8.

190. 24 марта 1796 года Палата представителей обратилась к президенту с просьбой представить палате свои инструкции г-ну Джею вместе с перепиской и другими документами, касающимися договора с Великобританией, что он отказался сделать на том основании, что эта палата не имеет конституционных полномочий в деле заключения договоров; К этому он добавляет следующее: ....

«Если для выяснения рассматриваемого вопроса необходимы иные доказательства, помимо этих, и ясная буква самой Конституции, их можно найти в протоколах Генерального Конвента, которые я передал на хранение в канцелярию Государственного департамента. В этих протоколах, как явствует, было выдвинуто предложение о том, что ни один договор не должен быть обязательным для Соединенных Штатов, если он не ратифицирован законом, и что это предложение было прямо отвергнуто». .... Послание президента Палате представителей, 30 марта 1796 г.

191. Годовой доход от почтовых сборов не может быть оценен менее чем в 50 000 долларов... Доклад министра финансов Палате представителей, 18 декабря 1801 г.

192. См. доклад г-на секретаря Гамильтона по этому вопросу.

193. См. резолюцию Конгресса относительно медных рудников на южном берегу озера Верхнее. 16 апреля 1800 г. ... Законопроект о создании компании по добыче полезных ископаемых, минералов и металлов был внесен в Конгресс на следующей сессии (насколько я понимаю), но не был принят.

194. См. заключение судьи Чейза в федеральном окружном суде Пенсильвании по делу «Соединенные Штаты против Уоррела», 2 Dallas's Reports, 384.

195. C. U. S. Art. 1. Sec. 8.

196. Vattel, Lib. 3. Ch. 3.

197. Vattel, 439.

198. Это, безусловно, соответствует духу Конституции: но при практическом осуществлении функций президента Соединенных Штатов может оказаться, что этот магистрат имеет право провоцировать войну, но не объявлять ее.

199. C. U. S. Ст. 1, Раздел 10.

200. 1 Blacks. Com. 258.

201. C. U. S. Ст. 1, Раздел 9.

202. Конфедерация, Статья 9.

203. Там же, Статья 6.

204. Журналы Вирджинского конвента, Статьи 9, 10.

205. Это ограничение оказалось иллюзорным на практике; хотя Конгрессу запрещено выделять какие-либо ассигнования на содержание армии более двух лет, они считали себя уполномоченными набирать армию на любой срок, который сочтут необходимым, даже в мирное время.

206. Впоследствии их численность была ограничена 75 000 человек. 5 cong. c. 137.

207. Поправки, предложенные Вирджинией; Статья 12, Нью-Йорком, Статья 11 и 12, Северной Каролины, ст. 13.

208. Федералист, т. 2. № 43.

209. Недавно получив копию актов, принятых на первой сессии седьмого Конгресса, я обнаружил, что было принято три акта по вопросу о нынешнем местопребывании правительства Соединенных Штатов. Первый, озаглавленный «Закон об упразднении совета комиссаров в городе Вашингтоне и для других целей». Второй, «Закон, дополняющий и вносящий поправки в закон, озаглавленный «Закон об округе Колумбия». И третий, закон об объединении жителей города Вашингтона в округ Колумбия. Закон США 7-й съезд Конгресса, гл. 41, 52 и 53. Последний ограничен двумя годами и действует с этого момента до конца следующей сессии Конгресса.

210. Закон США 7-й съезд Конгресса, гл. 40 .... Акт уполномочивает жителей восточной части территории к северо-западу от реки Огайо сформировать для себя конституцию и правительство штата, а также принять такое название, которое они сочтут уместным, и объявляет, что указанный штат после его образования будет принят в союз на тех же условиях, что и первоначальные штаты, во всех отношениях.

Границы штата, установленные на данный момент, следующие: на востоке – по линии Пенсильвании; на юге – по реке Огайо до устья реки Грейт-Майами; на западе – по линии, проведенной строго на север от реки Грейт-Майами у устья; и на севере – по линии, соединяющей восток и запад, проходящей через южную оконечность штата Мичиган, идущей на восток после пересечения с линией, выходящей из устья реки Майами, до пересечения с озером Эри или территориальной границей; и оттуда по той же линии через озеро Эри до линии Пенсильвании. Но Конгресс оставляет за собой право в любое время в дальнейшем присоединить всю территорию, лежащую к востоку от линии, которая будет проведена строго на север от устья реки Майами до территориальной линии, и к северу от линии с востока на запад, проведенной через южную оконечность озера Мичиган и идущей на восток к озеру Эри, к такому штату, или распорядиться ею иным образом в соответствии с пятой статьей договора между первоначальными штатами и народом и штатами, которые будут образованы на территории к северо-западу от реки Огайо.

Соответственно, Конвент принял конституцию в соответствии с актом Конгресса и принял название реки Огайо в качестве названия своего штата.

211. Законы Вирджинии, Изд. 1785 г., с. 214. Изд. 1794 г., с. 47.

212. Доклад министра финансов, 18 декабря 1801 г.

213. Доклад г-на секретаря Гамильтона Конгрессу, 19 января 1795 г.

214. См. «Наблюдения Прайса об Американской революции», стр. 10, и 1 Blacks. Com., стр. 306.

215. 5-й Конгресс США, съезд 45.

216. См. 1-й Конгресс США, съезд 1, съезд 6, и 4-й Конгресс США, съезд 47.

217. Акт, принятый 7-м Конгрессом, гл. 40, позволяющий жителям восточного округа территории к северо-западу от реки Огайо формировать конституцию и правительство штата, а также для принятия такого штата в Союз; в котором провозглашается, что вся часть территории Соединенных Штатов к северо-западу от реки Огайо, ранее входившая в восточное округ указанной территории и не включенная в границы, установленные этим актом для указанного штата, должна быть присоединена к Территории Индиана и стать ее частью, с учетом, тем не менее, будущего решения Конгресса, в соответствии с правом, закрепленным в пятой статье постановления Конгресса (13 июля 1787 г.) для управления территорией Соединенных Штатов к северо-западу от реки Огайо. Это было обязательно отмечено в предыдущем разделе. 218. См. «Федералист», № 33 и 44.

219. Свидетельствуем: закон об учреждении банка; закон, уполномочивающий президента назначать офицеров в добровольческие отряды ополчения; закон, объявляющий, что документ, не имеющий соответствующей печати, не может быть принят в качестве доказательства в суде штата; законы об иностранцах и подстрекательстве к мятежу и т. д. «Чтобы не умножать доказательства по этому вопросу, достаточно сослаться на дебаты в федеральном законодательном собрании, которые длились несколько лет и в которых аргументы по разным поводам, очевидно, основывались на этих фразах в их неопределенном значении». См. отчет комитета Генеральной ассамблеи Вирджинии по законам об иностранцах и подстрекательстве к мятежу от 20 января 1800 г.

220. См. отчет комитета Генеральной ассамблеи Вирджинии по законам об иностранцах и подстрекательстве к мятежу... от 20 января 1800 г.