ТОМ 1, ПРИМЕЧАНИЕ D, ЧАСТЬ 4
Полномочия Конгресса
Теперь мы продолжим наше исследование полномочий, осуществление которых Конституцией доверено Конгрессу Соединенных Штатов. Большинство из них мы уже перечисляли в ходе нашего исследования распределения полномочий между федеральным правительством и правительствами штатов. Теперь мы продолжим это исследование более подробно; другой целью нашего дальнейшего исследования будет то, как эти полномочия распределяются и кому они доверены в других правительствах, в частности в Великобритании: это часто будет заставлять нас возвращаться к нашей параллели, и я надеюсь, что при объективном сравнении едва ли кто-либо сможет отрицать превосходство Конституции Соединенных Штатов.
6. Следующим предметом нашего исследования являются полномочия конгресса; в целом они носят законодательный характер, однако в некоторых случаях они распространяются и на другие вопросы, которые в большинстве других стран относятся к ведению исполнительной власти.
1. Конгресс уполномочен устанавливать и собирать налоги, пошлины, сборы и акцизы для уплаты долгов и обеспечения общей обороны и общего благосостояния Соединенных Штатов;137 однако все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов, и не должно быть подушного налога или другого прямого налога, за исключением налога, пропорционального переписи или подсчету, ранее предписанному к взиманию; также не должны устанавливаться никакие налоги или пошлины на предметы, экспортируемые из какого-либо штата.138
Принцип, на котором основано право налогообложения, здесь кратко изложен: «Чтобы выплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединённых Штатов». Поскольку правительство обязано защищать жизнь и имущество граждан, а эта защита не может быть предоставлена, если правительство не обеспечено достаточными средствами для этой цели, вполне разумно, чтобы отдельный человек, со своей стороны, вносил свою надлежащую долю. 139С другой стороны, поскольку гражданин ни по какой другой причине не обязан платить налоги или нести какое-либо иное общественное бремя, кроме как для покрытия расходов государства, правительство должно заботиться исключительно о том, чтобы не изымать дополнительных средств сверх того, что требуется для нужд общества; а также следить за тем, чтобы граждане были как можно меньше обременены расходами, которые они вынуждены им взимать; и более того, чтобы государственные налоги взимались в справедливых и честных пропорциях, без поощрения и освобождения кого-либо от уплаты налогов в ущерб или притеснению другого.140Таковы принципы, которые устанавливает Конституция, требуя, чтобы прямые налоги взимались «в соответствии с переписью» и чтобы косвенные налоги, а именно пошлины, подати и акцизы, были «единообразными» на всей территории Соединенных Штатов.
Различие, которое конституция таким образом создает между прямыми и другими налогами, делает исследование оснований и характера этого различия особенно интересным.
Автор трактата по политической экономии определяет налог как «определенный взнос в виде плодов, услуг или денег, налагаемый на лиц государства».141 Он добавляет: «Это определение может включать в себя, в общем, все виды обременений, которые могут быть наложены, будь то под названием дани, десятины, налога, подати, пошлины, сбора, таможни, субсидии, акциза или любого другого».
Поскольку это определение включает в себя различные виды обременений, которые конгресс уполномочен налагать, будет уместно посмотреть, каким образом тот же автор их различает... Он делает это, разделив их на три класса: 1. Обязательства по отчуждению, которые он называет пропорциональными; 2. Обязательства по имуществу, которые он называет кумулятивными или произвольными; 3. Обязательства, взимаемые за службу, например, в ополчении, на дорогах и т. д.
1. Пропорциональный налог уплачивается покупателем, который намеревается потребить, в момент потребления и объединяется с ценой товара.
Для того чтобы наложить этот налог на кого-либо, необходимы два условия: во-первых, он должен быть покупателем; во-вторых, он должен быть потребителем.
Примерами такого налога являются все пошлины, таможенные пошлины (т. е. пошлины на импорт или экспорт), гербовые сборы, почтовые сборы, сборы за чеканку монет и т. п.
2. Накопительный или произвольный налог может быть распознан: 1. По намерению, которое состоит в том, чтобы воздействовать на владельца таким образом, чтобы затруднить ему увеличение его дохода пропорционально уплачиваемому им налогу; 2. По цели, когда вместо того, чтобы налагаться на какую-либо определенную часть труда или потребления, он должен воздействовать на прошлые, а не на настоящие доходы; 3. По обстоятельствам, при которых он взимается, которые не подразумевают перехода собственности из рук в руки.142
Примерами кумулятивных налогов являются земельный налог, подушный налог, налог на окна, пошлины на кареты, прислугу и т. д.
Налоги, пошлины, сборы и акцизы, упомянутые в Конституции Соединенных Штатов, по-видимому, естественным образом подпадают под аналогичное разделение, и, следовательно, слова «прямой» и «косвенный» могут быть заменены терминами «кумулятивный» и «пропорциональный», используемыми этим автором.
Природа кумулятивного (или прямого) налога заключается в том, чтобы влиять на имущество, доход и прибыль каждого человека, не допуская возможности изъятия этих средств каким-либо образом. Пропорциональный (или косвенный) налог, напротив, можно назвать добровольно уплачиваемым, то есть уплачиваемым добровольным покупателем, который также является потребителем.143
Это различие, как предполагается, можно проиллюстрировать следующим примером: если бы был установлен налог на колеса, так что каждый человек в государстве был бы обязан платить определенную сумму пропорционально количеству экипажей, которые он имеет для своего удобства, то это, по мнению последнего упомянутого автора, был бы кумулятивный или прямой налог; но если бы аналогичный налог собирался в руках колесного мастера, это был бы пропорциональный или косвенный налог: в первом случае тот, кто платит налог на экипажи, которые он держит для своего удобства, никак не может вернуть налог после того, как он его однажды уплатил; во втором случае колесный мастер только авансирует налог, но покупатель, который покупает его для своего удобства, возвращает его: поскольку он авансирует цену своих колес пропорционально пошлине или налогу, который он за них уплатил.144
Если предположить, что это и есть истинное различие между прямыми и косвенными налогами, то следует принять соответствующее различие в способе взимания налога; если, например, последний упомянутый налог должен взиматься с лица, которое пользуется экипажем для своего удобства, то, поскольку это прямой налог, вся сумма, которую необходимо собрать, должна быть сначала распределена между несколькими штатами; но сам налог не обязательно должен быть единым по всему штату; если он взимается с колесного права, налог становится косвенным и должен быть единым по всем штатам; но не обязательно должно быть какое-либо предварительное распределение квот нескольких штатов.145
Пока обсуждалась конституция Соединённых Штатов, в этом штате, как и в некоторых других, высказывались возражения против права прямого налогообложения, предоставленного Конгрессу. Одна из поправок, предложенных конвентом этого штата, гласила: «Когда Конгресс устанавливает прямые налоги или акцизы, он должен немедленно информировать исполнительную власть каждого штата о квоте такого штата, согласно переписи населения, предписанной Конституцией, которую предлагается таким образом повысить; и если законодательный орган какого-либо штата примет закон, который приведет к увеличению такой квоты, в сроки, установленные Конгрессом, налоги и акцизы, установленные Конгрессом, не будут взиматься в этом штате». Эта поправка была проигнорирована Конгрессом; но право прямого налогообложения, которое она должна была ограничить, до сих пор ни разу не применялось и, вероятно, не будет применяться, пока не будут найдены другие способы сбора средств на поддержку правительства.146Не только Вирджиния, но и Массачусетс, Южная Каролина, Нью-Йорк и Северная Каролина единодушно выразили неодобрение этой части конституции. Однако можно сомневаться, есть ли для этого возражения столько же оснований, сколько единодушное мнение пяти столь значительных штатов позволяет предположить, что они могут быть в пользу этой части. Право налогообложения представляется совершенно необходимым для создания эффективного правительства и неотделимо от права принятия решений о любых мерах, требующих налоговой поддержки для их реализации. Согласно той же статье конституции, Конгресс имеет право объявлять войну, а также формировать и содержать армии. Какой смысл в этом заявлении без права изыскивать средства для их содержания?Последствия бумажной эмиссии, лотерей, ссудных касс, тиражирования и реквизиций со стороны штатов, отдельных уловок и конечных ресурсов слабой конфедерации, были достаточно очевидны и ощутимы во время войны за независимость. Как часто правительство ослабевало; как часто его деятельность останавливалась в самых критических ситуациях, как мало из них достигало эффективного результата из-за слабоумия федерального правительства и неуравновешенного состояния финансов союза?.... Способ, предлагаемый поправкой, также не совсем свободен от возражений: штаты могут принимать законы, кажущиеся эффективными, с целью сбора требуемой суммы, и тем не менее исполнение этих законов настолько задерживается неплатежеспособностью сборщиков налогов, что делает приостановление действия закона Конгресса вопросом, несовместимым с насущными чрезвычайными ситуациями правительства. В этом случае правительство должно быть либо лишено своих ресурсов, либо граждане, на которых оно возложило двойное бремя. Был ли хоть один случай, когда требования революционного конгресса строго соблюдались как в отношении сроков уплаты, так и требуемой суммы? Разве задолженность за задолженностью не была постоянным предметом их требований к соответствующим штатам?Если так было во время борьбы за независимость, то чего же нельзя ожидать в других случаях? Возможно, будут утверждать, что квоты нескольких штатов не были согласованы конфедерацией на равных началах: каждый штат предполагал и даже жаловался, что уже внес больше, чем ему полагалось; и это вполне может объяснить их задержку с выполнением требований Конгресса. Правда, это было мнимым оправданием для большинства из них; но не менее верно и то, что штаты, чьи доходы были недооценены или которые действительно имели задолженность, были не менее категоричны и яростны в своих жалобах на неравенство бремени, чем те, на чьей стороне были разум и справедливость; следовательно, они не менее запаздывали с выполнением любых новых требований. Если опыт прежних бедствий должен нас мудрить, то Соединённые Штаты, несомненно, почерпнули из этого источника достаточно информации.
Примечательно, что возражение касается только осуществления права прямого налогообложения и введения акцизов; все другие косвенные виды налогообложения, по-видимому, отвергаются без вопросов. Но если признать необходимость наделения Конгресса полномочиями вводить налоги, то можно задаться вопросом, не выдвинуты ли против косвенного налогообложения более многочисленные и важные возражения, чем против прямого налогообложения как источника дохода в свободном государстве. Если, с одной стороны, косвенное налогообложение можно считать наименее обременительным по способу взимания, с другой стороны, можно отметить, что увеличение бремени для потребителя, который в конечном итоге платит каждый косвенный налог, вероятно, более чем компенсирует это удобство; которое, к тому же, полностью уравновешивается тем неизбежным неравенством бремени, возникающим из-за косвенных налогов, которого прямое налогообложение должно избегать. Действительно, если желательно равенство налогообложения, единственный способ его достижения, по-видимому, — это прямые налоги, взимаемые в порядке, предписанном конституцией.Возможно, было нецелесообразно установить соотношение прямых налогов в какой-либо справедливой пропорции относительно какого-либо конкретного вида собственности, даже земли, которая из всех других наиболее подвержена такому изменению, поскольку имеет весьма неравную стоимость, хотя и совершенно одинаковую по качеству и производительности, в разных частях Соединенных Штатов. И одно это обстоятельство, по-видимому, служит достаточным доводом против единообразия в введении прямых налогов. В рамках конфедерации была предпринята попытка распределить налоговое бремя Союза между штатами в соответствии со стоимостью всех земель в каждом штате, предоставленных или обследованных для какого-либо лица, с расположенными на них постройками и улучшениями.147Однако Конгресс своим актом от 18 апреля предложил штатам отменить эту часть статей конфедерации и вместо неё принять точно такой же порядок, который установлен действующей Конституцией. Законопроект по этому вопросу был принят в нашем штате148; но мне неизвестно, было ли это предложение благосклонно воспринято другими штатами. Поэтому представляется несколько странным, что сопротивление прямому налогообложению было столь сильным в Вирджинии, где предложенная пропорция уже получила одобрение её законодательного собрания. Пропорция, установленная относительно труда, первоначального источника богатства, может считаться наилучшим средством для определения уровня фактического богатства; и если учесть, что две пятых рабов в южных штатах исключаются из расчётов, мы можем заключить, что они не могли быть обоснованно недовольны установленным таким образом соотношением.149
Одно из наиболее настойчиво выдвигаемых возражений против права прямого налогообложения заключалось в том, что представитель Массачусетса или Джорджии не мог быть надлежащим судьей относительно наиболее подходящих объектов налогообложения в Вирджинии; однако конституция, по-видимому, эффективно предотвратила это возражение, требуя, чтобы сумма, собираемая за счет прямых налогов, была распределена между несколькими штатами в первую очередь. Какой же мотив мог тогда иметь представитель Массачусетса или Джорджии для противодействия любому способу повышения налога в Вирджинии, который мог быть предложен представителями этого штата? Поскольку сумма, вносимая штатом, была бы заранее установлена, она не могла бы быть ни увеличена, ни уменьшена способом сбора: в этом отношении депутаты от нескольких штатов могли бы считаться лучшими судьями соответственно.Поскольку конституция не требует соблюдения единообразия при введении прямых налогов, в Новой Англии налогом может быть подушный налог, в Пенсильвании – земельный налог, а в Южной Каролине – налог на рабов, если эти варианты будут рекомендованы представителями этих штатов, не нарушая конституцию и не нанося ущерба ни одному другому штату. Следовательно, при введении таких налогов Конгресс может применять систему каждого штата в пределах своего штата.150Неравенство косвенных налогов, как между государствами, так и между отдельными лицами, совершенно неизбежно.151Со временем оно может стать настолько значительным, что переложит все бремя государственного управления с части штатов на остальную часть Союза. Например, северные штаты уже производят у себя значительную часть, а возможно, и все, многие товары, которые в другие штаты импортируются из-за рубежа под высокими пошлинами. Следовательно, они освобождаются в той же пропорции от бремени пошлин, уплачиваемых за эти товары. Следовательно, уже существует значительное неравенство между взносами разных штатов; это неравенство с каждым днем увеличивается и, по сути, ежедневно поддерживается принципами национальной политики: ибо всякий раз, когда какой-либо вид производства становится значительным в Соединенных Штатах, считается целесообразным вводить так называемые покровительственные пошлины на иностранные товары того же рода. Но дело не только в этом, поскольку многие американские промышленные товары теперь облагаются акцизом:152этот вид налога, хотя и авансируется производителем, оплачивается потребителем, как уже было показано: следовательно, пошлина на каждый подакцизный товар фактически платится тем штатом, где он потребляется, в то время как штат-производитель не только освобожден от бремени, но и обогащен им. Этого неравенства можно избежать только прямыми налогами. Та же диспропорция существует и среди людей того же штата, где он действует как налог на роскошь, это можно рассматривать в выгодном свете; но есть тысячи случаев, когда налог на потребление приведет к неравенству бремени, хотя налог должен применяться только к предметам первой необходимости, а не к предметам роскоши: здоровый человек может обойтись без многих удобств, в которых больной человек крайне нуждается; он может лучше позволить себе платить налог с того, что потребляет; но больной должен либо заплатить дополнительный налог, либо погибнуть, потому что не может себе этого позволить. Косвенные налоги, таким образом, нередко возлагают бремя на тех, кто меньше всего способен его выдержать; Прямой налог, напротив, всегда может быть распределен в соответствии со средствами его уплаты.
Политические писатели, по-видимому, согласны, что другое возражение против косвенных налогов возникает из-за того, что налог настолько переплетен с ценой, что потребитель смешивает их вместе и, таким образом, оказывается неосведомленным о бремени, налагаемом на него правительством. Это считается особенно опасным в свободном правительстве и совершенно несовместимым с той ответственностью, которая должна существовать между представителем и его избирателями; чьи бремена таким образом незаметно увеличиваются, к большому риску для их свобод, всякий раз, когда правительство таким образом незаметно приобретает независимый доход; источник и размер которого могут быть в равной степени неизвестны большинству людей. Если, например, пошлина в размере 10 процентов адвалорной, налагается на любой импортируемый иностранный товар или на любое отечественное производство, произведенное для продажи в Соединенных Штатах, то через несколько лет эта пошлина полностью забывается, будучи полностью потерянной в цене товара, по оценке потребителя; налагаются дополнительные 5 процентов; это, как и предыдущее, также забывается и смешивается с ценой через несколько лет.Это может повторяться в не очень отдаленные периоды, пока пошлина не удвоится, не утроится или не учетверится, и эффект все еще будет тем же: в следующем поколении тот же эксперимент может быть повторен с таким же успехом, и каждое последующее поколение может подвергаться такому же дополнительному бремени, пока не потребуется самое виртуозное искусство политической арифметики, чтобы вычислить сумму; тогда как, если бы прямые налоги были увеличены в такой же пропорции, каждый человек сразу бы понял, из какого источника возникло это дополнительное бремя, и пришел бы к исследованию, по какой причине он ему подвергается. Следовательно, казалось бы, в интересах каждого свободного человека в свободном государстве, чтобы его налоги взимались таким образом, чтобы они были доступны его непосредственному наблюдению; поскольку любые неудобства, которые он может при этом претерпеть, должны быть щедро компенсированы безопасностью, таким образом предоставляемой его свободе.
Право вводить прямые налоги, акцизы и пошлины, за исключением импорта и экспорта, относится к тем, в которых, согласно нашему распределению, Соединенные Штаты и отдельные штаты обладают совпадающими полномочиями. Противники конституции опасались, что эта власть Конгресса, подобно жезлу Аарона, поглотит полномочия законодательных собраний штатов.153 Всякий раз, когда это происходит, правительство неизбежно оказывается полностью коррумпированным; пока налоги, взимаемые федеральным законодательным собранием, ограничиваются конституционными целями, невозможно, чтобы штаты остались без доходов, достаточных для финансирования своих государственных расходов. Помимо этой цели, при условии надлежащего управления федеральным правительством, у штатов не может быть срочной потребности в каких-либо доходах.154
Злоупотребление властью должно быть максимально защищено конституцией. Целями, для которых федеральный законодательный орган может, при малейшей необходимости, ввести любой тяжкий налог, должны быть набор и содержание армий. Ассигнования на эти цели ограничены двумя годами. Срок полномочий конгресса ограничен таким же периодом. Разве новые выборы не уничтожили бы корень зла? Если нет, народ должен прибегнуть к основополагающим принципам. Даже ежегодные выборы, вероятно, были бы недостаточной защитой от такого тотального развращения, которое не могут быть ограничены этими положениями конституции.
Акцизы, вторая статья дохода, вызвавшая тревогу у противников конституции, определяются как внутренний налог, обычно взимаемый с розничной продажи товара.155 Однако, по всей видимости, они обычно взимаются с производителей и уплачиваются производителем,156 который пропорционально повышает цену своего товара. Автор комментариев к законам Англии признаёт, что строгость и произвол акцизных законов, по-видимому, вряд ли совместимы с характером свободной нации.157 ...Это наблюдение, основанное на опыте нации, чьи накопленные долги и финансовые затруднения, возможно, подтолкнули их к его принятию, как можно было бы ожидать, совпало бы с криками значительной части союза против включения такого принципа налогообложения в конституцию, чтобы удержать Конгресс от немедленного обращения к эксперименту по его воздействию на умы своих избирателей. Говорят, что этот способ налогообложения знаком штатам Новой Англии и что он никоим образом не неприятен тамошним людям. Это обстоятельство, вероятно, проложило путь к его принятию в Конгрессе; в этом штате он был совершенно новым и стал предметом одной из поправок, предложенных к конституции. Аргументы в пользу этого, как экономичного способа налогообложения, если рассматривать абстрактно, кажутся весьма убедительными в его пользу; утверждается, что расходы на взимание, сбор и управление акцизными сборами в Англии значительно меньше в пропорциональном отношении, чем в любых других отраслях доходов.158Это может быть справедливо в стране, изобилующей промышленными городами; но в стране, где объекты акциза немногочисленны и разбросаны по огромной территории, возможно, можно продемонстрировать, исходя из числа служащих, занятых сбором акциза, что в казну Соединенных Штатов поступает меньшая часть акциза, чем любого другого налога. Выплата жалованья этим служащим является неопровержимым доказательством этого положения: ибо если бы собираемый налог был настолько значительным, что умеренный процент обеспечивал бы достаточную компенсацию сборщикам за их усилия, не было бы необходимости прибегать к жалованью, которое может составлять, возможно, пятнадцать или двадцать процентов в одних местах, а в других оказывается почти соразмерным самому налогу.159С другой стороны, следует признать, что акциз в какой-то мере способствует восстановлению равновесия, возникающего из-за неравенства, создаваемого пошлинами на импортируемые товары, причем не только между отдельными лицами, но и в небольшой степени между штатами; таким образом, промышленные штаты облагаются некоторой долей налога на потребление. Но эта последняя выгода может существовать лишь до тех пор, пока каждый штат производит товары только для собственного потребления; и она будет полностью утрачена и даже станет вдвойне обременительной, когда продукция одной части союза будет вывозиться оттуда и потребляться в других штатах. Тогда акцизы будут действовать как самый обременительный вид налога в тех частях союза, где имеет место потребление.
Пошлины и подати, в их общепринятом понимании, означают те сборы, которые торговцы вынуждены платить за товары, импортируемые или экспортируемые из любого штата, и которые во многих странах получили общее название таможенных пошлин; вероятно, из-за обычного и постоянного спроса на них для использования князьями, штатом или правительством. Но в конституции Соединенных Штатов они, похоже, получили более широкое значение и, вероятно, предназначались для того, чтобы охватить все виды налогов или взносов, не включаемые в обычные термины, налоги и акцизы. Взятые в общем и всеобъемлющем смысле, штаты соответственно обладают властью взимать их, одновременно с федеральным правительством, за единственным исключением таможенных пошлин или сборов на импорт или экспорт; право наложения которых либо принадлежит исключительно Конгрессу Соединенных Штатов, либо может осуществляться только соответствующими штатами с согласия Конгресса, за исключением случаев, когда это абсолютно необходимо для исполнения их инспекционных законов; и чистый доход от всех пошлин и сборов, наложенных любым штатом на импорт или экспорт, должен быть направлен в казну Соединенных Штатов; и все такие законы подлежат пересмотру и контролю со стороны Конгресса; также ни один штат не может без согласия Конгресса налагать какие-либо пошлины на тоннаж.160Нередко имели место случаи, когда согласие конгресса давалось на акты законодательных органов штатов, принятые в особых целях, таких как возведение пирсов, назначение должностных лиц по охране здоровья, углубление судоходных путей и т. д.161
В феврале 1781 года Конгресс Соединенных Штатов предложил нескольким штатам уполномочить Конгресс ввести пошлину в размере пяти процентов от стоимости на определенные товары, изделия и товары (такие как вина, крепкие спиртные напитки и т. д.), а также на все призы и призовые товары, которые могут быть импортированы или ввезены в Соединенные Штаты. Законодательное собрание на своей следующей сессии приняло закон в соответствии с этим.162 Некоторые штаты, как впоследствии утверждалось, не приняли аналогичные законы, и их единогласное согласие требовалось,163 согласно существующим статьям конфедерации, для вступления в силу столь важного изменения в системе; Вследствие этого действие акта этого штата было приостановлено законом, принятым на следующей сессии164, до тех пор, пока несколько штатов в союзе не придут к согласию относительно принятия этой меры: было сказано, что несогласие одного штата (и одного из самых маленьких в союзе) помешало предложению вступить в силу; но это не является причиной, указанной законодательным собранием этого штата для отмены их акта согласия.В тот период несвоевременная ревность закралась в законодательный орган, который своим актом от октября 1782 года (гл. 137) заявил: «Что предоставление какой-либо власти, кроме Генеральной Ассамблеи Содружества, взимать пошлины или налоги с граждан этого штата в пределах штата наносит ущерб его суверенитету и может оказаться губительным для прав и свобод народа». По этой причине они повторили акт предыдущего года, которым штат получил согласие на предложенную меру. В апреле 1783 года предложение было заново сформулировано Конгрессом и вновь представлено штатам для их одобрения и согласования; и было вторично принято штатом Вирджиния в октябре того же года, но с отлагательным условием – до тех пор, пока другие штаты, входящие в союз, не согласятся на предложенную уступку.165В преамбуле к настоящему акту говорится, что Конгресс рекомендовал нескольким штатам, как настоятельно необходимую меру для восстановления государственного кредита и для пунктуального и достойного погашения государственного долга, наделить Соединенные Штаты полномочиями взимать для нужд Соединенных Штатов определенные пошлины на товары, импортируемые в указанные штаты из любой зарубежной страны, сроком на двадцать пять лет. Более того, предоставленные таким образом полномочия были защищены рядом оговорок и ограничений и ограничены периодом, едва достаточным для того, чтобы ответить цели восстановления доверия кредиторов Союза... Однако эта мера, как и предыдущая, не была реализована из-за отсутствия единодушного согласия штатов, настолько осторожными они были в то время в своих уступках полномочий федеральному правительству. Аналогичным образом, на этой сессии (октябрь 1783 г.166) законодательное собрание Вирджинии приняло акт, уполномочивающий Конгресс Соединенных Штатов принимать определенные правила, касающиеся британской торговли; Целью этого соглашения было уполномочить этот орган запретить импорт продукции с Британских островов Вест-Индии на британских судах или принять любой другой способ, который мог бы наиболее эффективно противодействовать намерениям Великобритании в отношении американской торговли, при условии, что продукция или продукция любых Соединенных Штатов Америки будет запрещена для перевозки на эти острова кем-либо, кроме британских подданных, на судах британской постройки, принадлежащих британским подданным и управляемых в соответствии с законами этого королевства.Эта мера, которая, если бы она была принята, пошла бы исключительно на пользу судоходным штатам, также провалилась по тем же причинам, что и две предыдущие. После заключения мира с Великобританией вскоре стало проявляться торговое соперничество между несколькими штатами, но наиболее заметным из них было соперничество между Мэрилендом и Вирджинией, для которых воды Чесапика и Потаумака служили общей дорогой. Почти ни одна сессия Генеральной ассамблеи не проходила в каком-либо штате без какого-либо изменения пошлин на импорт и тоннаж с целью противодействия какому-либо закону или постановлению другого. Были предприняты различные попытки добиться единообразия в их таможенных системах, но безрезультатно. В этот период, кроме того, неэффективность федерального правительства начала вызывать громкие крики, о чем мы уже упоминали в другом месте. Отсутствие единой системы регулирования торговли в штатах и полная нехватка средств в распоряжении Конгресса для погашения континентального долга, как внешнего, так и внутреннего, убедили всех в целесообразности наделения Конгресса полномочиями в этих вопросах и привели к мерам, уже упомянутым в другом месте. Поэтому, когда обсуждался вопрос о принятии Конституции Соединённых Штатов, эти полномочия Конгресса не встречали сопротивления.
Все пошлины и сборы (в отличие от прямых налогов) и все акцизы, как мы видели, должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов,167 а это значит, что принцип равенства, насколько это допускает природа субъекта, по-прежнему соблюдается в конституции. Беспристрастный обзор этой части федеральной конституции не может не вызвать наших справедливых аплодисментов в отношении принципов, на которых она основана. Все аргументы против нее, по-видимому, были выведены из нецелесообразности установления такой формы правления, а не из-за каких-либо недостатков в этой части системы, признавая, что общее правительство было необходимо для счастья и процветания штатов в отдельности. Этот важный основной вопрос, будучи однажды решенным утвердительно, может быть трудно доказать, что какая-либо часть полномочий, предоставленных Конгрессу в этом пункте, должна была быть полностью удержана: тем не менее, будучи предоставленными, скорее как последнее положение на любой возможный случай чрезвычайной ситуации, чем как средство обычного дохода, было бы желательно, чтобы осуществление полномочий; либо репрессивные по своему действию, либо несовместимые с духом народа, либо непримиримые с его предрассудками, могут быть сохранены для убедительных случаев, которые могут оправдать временное обращение к меньшему злу как средству избежания более постоянного и большего зла.168
2. Конгресс имеет право занимать деньги под кредит Соединенных Штатов;169 это право неразрывно связано с правом получения доходов и с обязанностью защиты, которую это право возлагает на федеральное правительство. Хотя в периоды полного мира может и не быть необходимости предвосхищать доходы штата, тем не менее опыт других стран, как и наш собственный, должен убедить нас в том, что бремя и расходы одного года во время войны могут быть более чем равны доходам за десять лет. Следовательно, долг практически неизбежен, когда страна ввергнута в состояние войны. Наименее обременительным способом получения долга является заём: в случае морской войны доходы, получаемые от пошлин на импортируемые товары и на тоннаж, должны быть значительно уменьшены. Не будь у Конгресса права занимать деньги, пришлось бы прибегать к прямым налогам в крайнем случае или к тиражам, лотереям и другим жалким и угнетающим мерам. После того как будет организована система доходов и станет известна способность штатов выплачивать свои долги, деньги можно будет легко получить взаймы, которые будут возвращены, когда все источники доходов снова начнут функционировать и потекут в нормальном русле.
Но пока мы боремся за власть, не следует думать, что она предназначена для борьбы за злоупотребление ею. Будучи использована как средство необходимой обороны, она придаёт энергию, силу и быстроту всем действиям правительства; вселяет должное доверие к нему и располагает каждого гражданина к рвению и быстроте в служении своей стране. Предоставляя правительству возможность пунктуально выполнять все свои обязательства, солдат не будет вынужден поднимать мятеж из-за нехватки средств к существованию, а офицер – уходить в отставку, чтобы избежать гибели себя и своей семьи. Таким образом, бремя и тяготы войны, начатой ради блага потомков, а также нынешнего поколения, могут быть в какой-то степени смягчены, и часть бремени будет переложена на тех, кто разделит с ними выгоду. С другой стороны, там, где займы берутся добровольно, исходя из того принципа, что государственный долг является общественным благом, или служат целям возвеличивания немногих за счет нации в целом или укрепления рук правительства (или, точнее, партии, стремящейся к власти, влиянию и богатству), ничто не может быть более опасным для свободы гражданина или более пагубным как для отдаленных потомков, так и для нынешних поколений.
В соответствии с прежними статьями Конфедерации Конгресс имел право занимать деньги под кредит Соединенных Штатов и брать на себя обязательства по их возврату. Однако, не имея никаких доходов, независимых от штатов, он получал займы с трудом и очень редко вовремя, чтобы соответствовать целям, для которых они предназначались. Последствия этих и других соответствующих недостатков системы слишком часто отмечались, чтобы повторять их здесь.
3. Конгресс имеет право регулировать торговлю с иностранными государствами, а также между несколькими штатами и с индейскими племенами.170
Мы уже имели случай упомянуть о состоянии внешней торговли после заключения мира с Великобританией и о действиях правительства этой страны, не допускавшего наши суда в свои порты на островах Вест-Индии. Предложение штата Вирджиния уполномочить конгресс запретить импорт продукции этих островов в Соединенные Штаты на британских судах и даже принять более энергичные меры, отказавшись от необходимых поставок на эти острова, в случае его принятия, вероятно, противодействовало бы замыслам этой политической нации; но роковое отсутствие единодушия среди штатов, которое в тот период было характерно для всех их советов, помешало этому предложению. Смелость этой меры со стороны Великобритании свидетельствовала о решимости обеспечить свои торговые преимущества, даже ценой риска для существования ее колоний; Однако нельзя себе представить, чтобы она продолжала вести себя подобным образом по отношению к своим собственным колониям, если бы Соединенные Штаты предложили отомстить ей за ее политику, отказав им в продовольствии, древесине и других предметах первой необходимости, если им не разрешат отправлять их туда на своих собственных судах, а также на судах британских подданных.Ибо, независимо от несправедливости и бесчеловечности такого поведения в преобладающем государстве, процветание сахарных колоний должно было иметь большее значение для Великобритании, чем вся транзитная торговля между этими островами и Соединёнными Штатами. Правда, британское министерство и его сторонники утверждали, что Новая Шотландия и Канада могут снабжать эти острова всем необходимым, ранее поступавшим из Соединённых Штатов. Но одно лишь признание этих товаров Соединёнными Штатами, каким бы то ни было образом, может быть истолковано как недвусмысленное доказательство того, что они не были уверены в достаточности ресурсов, которые могли быть получены из Канады или Новой Шотландии; и опыт, как говорят, решительно свидетельствует в пользу мнения, что эти колонии не могут снабжать сахарные острова ни продовольствием, ни лесом в какой-либо степени, соразмерной их потребностям. Поведение Великобритании, отказавшейся в то время от любого торгового договора с Америкой, было, несомненно, продиктовано в первую очередь осознанием неспособности конгресса добиться от нее условий взаимности; и тем отсутствием единодушия среди штатов, которое в условиях существующей конфедерации было постоянным препятствием для любого ограничения ее торговли со всеми штатами; и любое частичное ограничение наверняка не имело бы эффекта.
Неоднократно отмечая недостатки прежней конфедерации в отношении регулирования торговли между несколькими штатами и вытекающие из этого неудобства, я упомяну лишь об одном, которого ещё не касался: я имею в виду бремя, которое могут налагать одни штаты на другие, чей экспорт и импорт неизбежно должны проходить через них. Так, пошлина на соль, импортируемую в Вирджинию, или на табак, экспортируемый оттуда, могла бы весьма широко применяться в качестве налога для граждан западных частей Северной Каролины и Теннесси, к исключительной выгоде штата Вирджиния. Столь неразумное преимущество не должно существовать среди членов одной и той же конфедерации, и без какой-либо власти контролировать его было бы невозможно, чтобы оно не применялось: повторение подобных усилий едва ли не заложило бы основу для непримиримой зависти и вражды между штатами. И, очевидно, именно с целью предотвращения этих неудобств конституция предусматривает, что ни один штат не может без согласия конгресса устанавливать какие-либо налоги или пошлины на экспорт или импорт, за исключением тех, которые абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов.171
Прямым следствием этой возможности регулирования торговли с иностранными государствами и между различными штатами является создание портов, или таких мест въезда, погрузки и разгрузки товаров, которые наиболее удобны для купца, с одной стороны, и для лёгкого и эффективного сбора таможенных пошлин, с другой. В Англии это одна из ветвей королевской прерогативы, но, согласно Конституции Соединённых Штатов, она принадлежит верховному федеральному законодательному органу, а не исполнительной власти.
До революции порты Вирджинии располагались на одной линии с её приливными водами. Корабли стояли на якоре там, где считали нужным их штурманы, и выгружали или принимали грузы по своему усмотрению или для экономии средств. Ничто не могло быть более благоприятным для контрабанды; и, следовательно, доходы часто безнаказанно растрачивались. Ничто не могло быть более неблагоприятным для внутреннего судоходства на малых судах, хотя немногие страны обладают большими преимуществами для его поощрения и развития. Использование значительного числа таких судов не только создало бы благоприятные условия для моряков, но и принесло бы государству реальную экономию, при условии, что торговля велась бы на иностранных судах, как это в то время было довольно распространено.Законодательное собрание осознало ситуацию и в 1784 году (майская сессия, гл. 32) приняло закон, согласно которому суда и другие суда, осуществляющие торговлю с этим содружеством из-за рубежа, являющиеся собственностью лиц, не являющихся гражданами содружества, обязаны были производить погрузку и разгрузку только в определенных портах и нигде больше в пределах содружества. Число портов было увеличено актом 1786 г., гл. 42, и ограничения по разгрузке были распространены на все суда, прибывающие в штат; но любому судну, построенному в Соединенных Штатах и полностью принадлежащему любому из их граждан, разрешалось принимать груз в любом порту или месте в пределах штата. Эти акты претерпели некоторые дальнейшие поправки актами 1787 г., гл. 3, среди которых были некоторые правила, касающиеся речных судов, но они, по-видимому, были признаны отмененными актом 1-й сессии. гл. 11, ст. 22 и 23, по вопросу о каботажной торговле.Однако конституционность этого акта, пожалуй, может быть поставлена под сомнение172, поскольку он касается судов, осуществляющих торговлю исключительно в пределах какого-либо конкретного штата. Политика вышеупомянутых актов этого штата, по-видимому, была вполне обоснованной: результаты начали проявляться в производстве большего количества речных судов, чем когда-либо было известно в любой предшествующий период... Однако акты конгресса об учреждении портов, увеличившие число иностранных судов до четырнадцати и даже разрешившие им заходить в порты, вплоть до приливных течений реки Джеймс, Раппаханнок и Потоумак, – эти благотворные положения законодательства штата, несомненно, были в значительной степени сведены на нет. Кажется довольно странным, что по вопросу такого рода не было уделено внимания прежней политике законодательного собрания штата, особенно учитывая, что эта политика, очевидно, благоприятствовала сбору таможенных пошлин.
Различие между допуском иностранных судов и судов нашей собственной конфедерации в порты штата, очевидно, представляется уместным проводить по другим основаниям. Во время войны за независимость судоходство по нашим рекам оказалось слишком привычным для наших врагов вследствие вышеупомянутой привилегии, которой так долго пользовались торговые суда Великобритании. Возобновление той же политики, вероятно, приведет к тем же последствиям, когда позволит ситуация. Но если эти причины не достаточно убедительны для ограничения иностранных судов немногими портами, расположенными настолько близко к морю, насколько это совместимо с безопасностью, то содействие развитию внутреннего судоходства как питомника для отечественных моряков само по себе представляется достаточно важной задачей, чтобы привлечь внимание Конгресса к этому вопросу.
Другим следствием права регулирования внешней торговли, по-видимому, является право принуждать суда, зараженные какой-либо заразной болезнью или прибывающие из мест, обычно зараженных ею, проходить карантин. Некоторые лица полагали, что законы соответствующих штатов по этому вопросу фактически отменены Конституцией Соединенных Штатов. Однако Конгресс проявил иное толкование действия этого инструмента и принял несколько актов, содействующих исполнению законов нескольких штатов, касающихся карантина. Последний акт по этому вопросу, 5. cong. c. 118, возлагает на сборщиков налогов и других должностных лиц налоговой службы, капитанов и экипажей налоговых катеров, а также командиров фортов или станций на морских побережьях обязанность должным образом соблюдать эти законы и содействовать их исполнению. Исходя из аналогичного принципа, я предполагаю, что закон этого Содружества о затонувших судах (Edi. 1794. с. 6) остаётся в силе до тех пор, пока Конгресс не сочтёт необходимым принять какой-либо закон по этому вопросу. Противоположное толкование действия федеральной конституции в этих и других подобных случаях, когда Конгресс может быть уполномочен принимать законы, но не делать этого, может привести к бесконечным неудобствам и беспорядкам.
Право регулирования внешней торговли влечет за собой также право регулирования поведения моряков, работающих на торговой службе; и по непрерывной цепочке — право наказания других лиц, укрывающих или укрывающих их как на суше, так и в других местах; и закон 1-й сессии 2-й сессии, гл. 29, соответственно, делает уголовным преступлением для любого лица укрывательство или укрывательство любого моряка, регулярно состоящего на службе на каком-либо судне.
По-видимому, существует одна категория законов, касающихся внешней торговли, над которой штаты все еще сохраняют абсолютную власть; я имею в виду те, которые относятся к инспекции своей собственной продукции, для исполнения которых они могут даже налагать пошлину или сбор, насколько это абсолютно необходимо для этой цели: ввиду этой необходимости, по-видимому, их следует считать единственными судьями. [C. U. S. Art. 1. Sec. 10.] Статья, действительно, не совсем свободна от неясностей; но поскольку до сих пор по этому вопросу не возникало никаких споров, я не намерен начинать их.
Однако эта власть регулирования торговли ограничена некоторыми весьма полезными ограничениями; поскольку конституция прямо гласит (ст. 1, раздел 9): «Что никакие налоги или пошлины не должны взиматься с товаров, экспортируемых из какого-либо штата... что никакие правила торговли или налогообложения не должны предоставлять преимуществ портам одного штата перед портами другого; и что суда, следующие в один штат или из одного штата, не обязаны заходить в другой, проходить там таможенную очистку или платить пошлины». Эти ограничения вполне рассчитаны на подавление той зависти, которая неизбежно должна была возникнуть между штатами, если бы какой-либо конкретный товар экспорта был обложен налогом или пошлиной; и в то же время на сдерживание любой склонности к предвзятости в Конгрессе, если бы она когда-либо проявилась.
Поправка к конституции, предложенная конвентом этого штата и поддержанная конвентом Северной Каролины, гласила: «Ни один торговый договор не должен быть ратифицирован без согласия двух третей от общего числа членов сената… И ни один закон о судоходстве или закон, регулирующий торговлю, не должен приниматься без согласия двух третей членов, присутствующих в обеих палатах». 173 Примечательно, что договор о судоходстве и торговле, заключенный с Великобританией в 1794 году, несмотря на всеобщее неприятие его почти во всех частях Соединенных Штатов, был, тем не менее, ратифицирован именно так, как предлагалось в первой из этих поправок. Похоже, что положение, несколько похожее на второе, а именно: «ни один договор не должен быть обязательным для Соединенных Штатов, если он не ратифицирован законом»; было сделано на генеральном конвенте в Филадельфии и отклонено.174 Тем не менее, наш опыт в области договоров, по-видимому, рекомендует принять некоторые дополнительные меры предосторожности против необдуманного использования этого обширного права. Подробнее об этом мы поговорим ниже.
Регулирование торговли с индейскими племенами, в отличие от иностранных государств, по-видимому, в некоторой степени основано на принципе, согласно которому племена, не проживающие в пределах какого-либо конкретного штата, могут считаться данниками Соединенных Штатов только в их федеральном качестве; что касается тех, кто проживает в пределах отдельных штатов, то было сочтено необходимым снять с них два ограничения, предусмотренные статьями конфедерации, которые делали это положение неясным и, возможно, противоречивым. Полномочия ограничены индейцами, не являющимися членами какого-либо штата, и не должны нарушать или ущемлять законодательные права какого-либо штата в пределах его собственных границ. Вопрос о том, какие индейцы должны считаться членами штата, часто вызывал споры и недоумение в федеральных советах. И как торговля с индейцами, хотя и не являющимися членами штата, но находящимися в пределах его законодательной юрисдикции, могла регулироваться внешним органом, не нарушая при этом внутренние законодательные права, представляется совершенно непонятным.175
СНОСКИ
137. Налоговый кодекс США, статья 1, раздел 8.
138. Налоговый кодекс США, статья 1, раздел 9.
139. Пуффендорф Спавана, т. II, стр. 330.
140. Пуффендорф Спавана, т. II, стр. 283.
141. Политическая экономия Стюарта, т. II, стр. 485.
142. Политическая экономия Стюарта, т. II, стр. 485.
143. Там же, стр. 496.
144. Политическая экономика Стюарта, т. 1, стр. 520. ... За разнообразными примерами, иллюстрирующими проведенное здесь различие, студент может обратиться к той же книге. Статья. Налоги.
145. Предшествующее исследование этого вопроса было проведено примерно за два года до того, как Конгресс принял закон о введении пошлин на перевозки пассажиров. В Вирджинии этот налог встретил сопротивление как неконституционный, поскольку сумма, которую он должен был собрать, не была предварительно распределена между штатами. Иск был подан в федеральный суд Вирджинии; мнения судей разделились, и дело, по общему согласию, было передано в Верховный федеральный суд; там было решено, что налог не является прямым и, следовательно, распределение не требуется. Соединенные Штаты против Хилтона. Поэтому рассуждения редактора по этому вопросу должны рассматриваться исследователем как чисто гипотетические и умозрительные.
146. Введение прямых налогов неоднократно предлагалось в Конгрессе, но решительное противодействие им дает основания полагать, что только морская война преодолеет отвращение к ним. К счастью для Америки, это отвращение всегда будет настолько сильным, что заставит ее избегать подобных случаев. Но с тех пор, как было написано выше, Конгресс ввёл прямой налог в размере двух миллионов долларов. См. L. U. S. 5. Cong. c. 86 и 92. 126. 6 Cong. c. 3. См. Примечание 33. стр. 313. первой Книги комментариев .... часть 2.
147. Конфедерация, ст. 8.
148. Май 1784 г., гл. 31.
149. См. Federalist, № 54.
150. См. Federalist, № 36.
151. Там же. № 35.
152. См. L. U. S. 2. Cong. c. 32. 3. Cong. c. 51. 108. Но с тех пор, как было написано это, все акцизные законы были отменены. 7 Cong. 1 Sess. c. 19.
153. «Хотя закон о введении налога для нужд Соединенных Штатов будет верховным по своей природе и не сможет быть юридически оспорен или проконтролирован, тем не менее, закон об отмене или предотвращении сбора налога, установленного властями штата, за исключением налога на экспорт или импорт, не будет верховным законом страны, а будет узурпацией власти, не предоставленной конституцией». Федералист, № 33.
В целом вывод заключается в том, что в соответствии с предлагаемой конституцией отдельные штаты сохранят независимое и неконтролируемое право собирать доходы в любом размере, в котором они могут нуждаться, посредством всех видов налогообложения, за исключением пошлин на импорт и экспорт». Там же, № 33, т. I. стр. 205.
154. «Что касается предположения о двойном налогообложении, ответ ясен. Потребности союза должны быть удовлетворены тем или иным способом: если это будет сделано по поручению федерального правительства, то это не будет сделано по поручению правительств штатов. Размер налогов, подлежащих уплате сообществом, должен быть одинаковым в любом случае». Там же. № 36. т. I. с. 225.
155. 1 Blacks. Com. 318.
156. Там же. 320.
157. Там же.
158. Blacks. Com. 318, что, однако, представляется ошибочным. См. Christian's Edi. в примечании к с. 318.
1. Blacks. Com.
159. Сказанное выше было результатом догадок, но доклад министра финансов Палате представителей от 18 декабря 1801 года выводит этот вопрос за рамки догадок. «Как явствует, — говорит министр, — из прилагаемого заявления, в то время как расходы на сборы с товаров и тоннажа, покрываемые за счет доходов, не превышают четырех процентов, расходы на постоянные внутренние пошлины составляют почти двадцать процентов. Это неудобство, которое, ввиду большого числа лиц, с которых взимаются пошлины, и их рассредоточенности по всей территории Соединенных Штатов, должно в той или иной степени быть связано с системой внутреннего налогообложения, пока потребности правительства не потребуют значительного расширения, а общая сумма доходов останется незначительной».
160. C. U. S. Art. 1. §. 10.
161. См. L. U. S. 5. Cong. гл. 38 и 39, а также многие другие.
162. Май 1781 г., гл. 2. Название встречается в редакции канцлера, стр. 140.
163. Статьи конфедерации и вечного союза, ст. 13.
164. L. V. Ноябрь 1781 г., гл. 9. Акты о сессиях.
165. Ibid. Октябрь 1783 г., гл. 218 Ibid.
166. L. V. Октябрь 1783 г., гл. 5.
167. C. U. S. Ст. 1, разд. Б.
168. По-видимому, именно на этом принципе все внутренние налоги (за исключением взимаемых с почты) были отменены актом 7-й сессии Конгресса, 1-й сессии, гл. 19.
169. К. США, ст. 1, разд. 8.
170. К. США, ст. 1, разд. 8.
171. К. США, ст. 1, § 10.
172. Конституция Соединенных Штатов не уполномочивает Конгресс регулировать или каким-либо образом вмешиваться во внутреннюю торговлю любого штата. Следовательно, судно, полностью занятое во внутренней торговле, по-видимому, не подлежит контролю со стороны законов Соединенных Штатов. Эти законы, безусловно, могут предусматривать наказание таких лиц и конфискацию таких судов, которые будут уличены в оказании помощи или содействия любой мошеннической торговле, как с зарубежными странами, так и между штатами; Они также могут предписывать или ограничивать условия, на которых судам может быть разрешено торговать с зарубежными странами или с другими штатами: но, похоже, у них нет конституционного права контролировать торговые отношения между двумя или более частями одного штата. См. поправки к Конституции США, ст. 12.
173. Поправки, предложенные Конвентом Вирджинии, ст. 7, 8.
174. Послание президента США Палате представителей от 30 марта 1796 г.
175. «Федералист», № 42.