ТОМ 1, ПРИМЕЧАНИЕ D, ЧАСТЬ 2
Структура и организация федерального правительства
II. Теперь я перейду ко второй части нашего исследования, а именно к структуре и организации федерального правительства Соединенных Штатов с его полномочиями, юрисдикцией и правами, установленными Конституцией Соединенных Штатов, как независимыми, так и связанными с полномочиями правительств штатов; а также к взаимоотношениям, существующим между федеральным правительством и правительствами штатов в силу этого документа.
И здесь нам будет позволено вкратце повторить некоторые предыдущие замечания: когда весь народ обладает верховной властью в государстве, это демократия. Что при таком правительстве народ в некоторых отношениях является сувереном, а в других — подданным. Что при установлении конституции или основного закона, посредством которого должно управляться государство, и при назначении магистратов они являются суверенами: когда конституция государства установлена, правительство организовано и магистраты назначены, каждый гражданин обязан подчиняться выраженной таким образом суверенной воле и, следовательно, становится подданным.
Что в демократическом обществе народ должен сам делать то, что ему удобно; что то, что он не может сделать сам, должно быть передано в управление министрам, избранным им самим; что они являются его доверенными лицами и агентами; и что правительство, сформированное и организованное таким образом, может быть названо ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИЕЙ. Что выбор министров может осуществляться либо лично всем народом, либо его заместителями, избранными для этой особой цели и которым народ может оказывать должное доверие.
Что ряд независимых штатов могут объединиться в один общий союз или конфедерацию в целях совместной обороны и безопасности, а также для более полного сохранения дружеских отношений между собой, не переставая при этом быть совершенным, независимым и суверенным штатом, сохраняя при этом всю полноту власти, юрисдикцию и право, которые оно прямо не согласилось осуществлять совместно конфедерацией штатов, а не каким-либо отдельным штатом конфедерации.
В Содружестве Вирджиния конституция, являющаяся основным законом республики, как было показано, является актом народа.33 Установление этой конституции было непосредственным актом суверенитета народа. Они провозгласили, что вся власть принадлежит народу и, следовательно, исходит от него. Что магистраты являются его доверенными лицами и слугами и всегда подчиняются ему. Что правительство учреждено для общего блага, защиты и безопасности народа. Что ни один человек или группа людей не имеют права на исключительные или отдельные вознаграждения или привилегии, кроме как в связи с служением обществу. Что народ имеет право на единообразное управление; и что никакое свободное правительство или блага свободы не могут быть сохранены для любого народа без твердой приверженности справедливости, умеренности, воздержанию, бережливости и добродетели; и путем частого повторения основополагающих принципов.34 Это принцип демократии.
С принятием этой конституции, без какой-либо зависимости от какой-либо иностранной державы, Вирджиния стала независимым и суверенным штатом:35 её права, естественно, были такими же, как и у любого другого штата. Поэтому она могла совершать любые действия, которые мог совершать любой другой суверенный штат, независимо от его устройства; она также была равна любому другому штату или нации, будучи суверенной и независимой.36
Став членом федерального союза, созданного между американскими штатами в соответствии со статьями конфедерации, она определенно сохранила свой суверенитет и независимость.37 Ограничения, наложенные на осуществление этого суверенитета этими статьями, не уничтожили его существование.38
Мы уже показали, что эта система была дефектной, поскольку не обеспечивала средств для получения определенного и регулярного дохода, и что неэффективность системы в этом, а также, возможно, в некоторых других отношениях, привела к принятию новой конституции.39 Что касается непосредственных причин, а также особых мотивов и оснований, которые, как можно предположить, привели к принятию этой важной меры, а также краткой истории ее происхождения, развития и окончательного завершения, а также основания и общей природы нового инструмента объединения между штатами, то была предпринята попытка дать краткое объяснение40; тем не менее, у нас не раз будет случай вернуться к тем же пунктам, которые уже были затронуты, и, возможно, повторить их; чтобы студент мог лучше понять и иметь в виду причины для различных положений, содержащихся в конституции, и последующих поправок к ней, которые были предложены и ратифицированы и теперь составляют ее часть.
В новом документе об объединении, в отличие от предыдущего, не содержится прямого упоминания суверенитета отдельных штатов, что вызвало серьёзную тревогу и споры среди тех, кто выступал против всего, что напоминало их объединение или могло бы создать угрозу такому объединению. Сторонники конституции ответили, что «полное объединение штатов в единый национальный суверенитет означало бы полное подчинение всех его частей; и любая оставшаяся у них власть была бы полностью подчинена общей воле. Но поскольку план конвента направлен лишь на частичное объединение, правительства штатов, очевидно, сохранят все права суверенитета, которыми они обладали ранее и которые не делегированы этим актом исключительно Соединённым Штатам».Что это исключительное делегирование или, скорее, это отчуждение государственного суверенитета, будет иметь место только в трех случаях: когда конституция в явно выраженных выражениях предоставляет исключительные полномочия союзу; когда она предоставляет в одном случае полномочия союзу, а в другом запрещает штатам осуществлять аналогичные полномочия; и когда она предоставляет полномочия союзу, которым аналогичные полномочия в штатах были бы абсолютно и полностью противоречивы и недопустимы.41 Тот же автор в другом месте добавляет, «что это не просто возможность неудобств при осуществлении некоторых полномочий, а непосредственное и конституционное противоречие, которое может косвенно отчуждать и прекращать ранее существовавшее право суверенитета». И далее, что «необходимость параллельной юрисдикции в некоторых случаях вытекает из разделения суверенной власти; и правило, согласно которому все полномочия, от которых штаты явно не отказываются в пользу союза, остаются у них в полной силе, является не только теоретическим следствием такого разделения, но и чётко признаётся всем содержанием документа».42И эта конституция, как мы уже имели случай отметить, теперь подтверждена последующими поправками к статье 12. Таким образом, право суверенитета во всех случаях, прямо не уступленных Соединённым Штатам Конституцией или не запрещённых ею отдельным штатам, остаётся неприкосновенным за штатами. Вопрос о том, какие полномочия подпадают под эту оговорку, станет частью нашего настоящего исследования.
Институты всех хорошо организованных правительств, как мы уже имели возможность отметить, преследуют две различные цели: их связи, сношения и торговлю с другими штатами и нациями; и отправление правосудия между отдельными лицами, сохранение своего собственного внутреннего мира и мира своих граждан, а также развитие и содействие всеобщему счастью и процветанию всех, кто отдаёт себя под их защиту. Там, где форма правления национальная, обязанностью политического тела штата является забота обо всех этих целях. Но там, где правительство не национальное, а федеративное, разделение властей неизбежно вытекает из такой формы правления; и связи, сношения и торговля конфедеративной республики с иностранными штатами и нациями; и друг с другом, как суверенные и независимые штаты, естественно, подпадают под юрисдикцию федерального правительства, в то время как управление всеми другими их делами, как правило, остаётся за штатами, образующими конфедерацию.
Это различие можно рассматривать как установление общей границы между пределами федеральной и штатной юрисдикции; однако, поскольку в некоторых отношениях более тесный союз между штатами считался желательным, эта общая граница не была строго соблюдена в федеральной конституции, но в некоторых случаях полномочия федерального правительства выходили за её пределы; примечательным примером этого является предоставление Конгрессу полномочий принимать единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединённых Штатов; это регулирование в самом строгом смысле слова муниципальное, а не федеральное. Однако таких случаев немного, и, поскольку они нарушают муниципальную юрисдикцию нескольких штатов, по уже изложенным причинам их следует толковать строго.
Что касается принципов организации и структуры федерального правительства, то всякий раз, когда они отличаются от принципов конфедеративной республики, они, по-видимому, соответствуют принципам представительной демократии. Представители в Конгрессе избираются непосредственно народом: президент может быть избран способом, весьма близким к всенародным выборам, как в этом штате; хотя в некоторых других штатах выборы более удалены от народа; или, скорее, могут считаться отнятыми у народа собственными законодательными органами, как в некоторых северных штатах. Все должностные лица правительства, включая президента, могут быть привлечены к ответственности за неправомерное поведение при исполнении служебных обязанностей и в случае признания их виновными могут быть отстранены от должности или подвергнуты иному наказанию. Это характерные черты представительной демократии. В отношении назначения сенаторов она носит федеральный характер; в отношении назначения судей она рассматривается как «косой взгляд на монархию».43 Вышеупомянутая главная граница, отмечающая очевидные пределы между федеральной и штатной юрисдикциями, может рассматриваться как наделяющая первую юрисдикцией во всех вопросах, возникающих в соответствии с политическими законами конфедерации или касающихся её общих отношений с иностранными государствами или с несколькими штатами как членами конфедерации; а вторая – юрисдикцией по всем вопросам гражданского характера или вопросам, относящимся к ведению муниципального права; за исключением некоторых случаев, когда специальным положением конституции федеральному правительству предоставляется либо параллельная, либо исключительная юрисдикция. Мы постараемся более подробно рассмотреть это распределение.
Цели политических законов государства, как отмечал выдающийся писатель, состоят, прежде всего, в обеспечении потребностей нации.
Поощрение труда и промышленности, обеспечение необходимой рабочей силой, содействие сельскому хозяйству, развитие торговли, установление удобного сообщения между различными частями государства, регулирование денежного курса – всё это входит в число первостепенных задач хорошего правительства. Поощрение образования, свободных искусств и наук, правосудия и государственного устройства, а также защита от внешних нападений; сохранение мира, поддержка достоинства и равенства нации, установление выгодных связей и плодотворного общения с другими штатами и народами – всё это можно считать совокупностью политических законов государства. Я ничего не говорю о развитии благочестия и религии; нынешний век, по-видимому, сомневается в необходимости какой-либо связи между церковью и государством.
Полномочия, делегированные Конгрессу статьей 1, разделом 8 новой конституции; президенту и сенату статьями 2, разделами 2 и 3, а также судебной власти статьей 3, разделом 2, могут быть отнесены к одному или другому из этих разделов.
Некоторые из этих полномочий, по-видимому, принадлежат исключительно Конгрессу или какому-либо другому департаменту федерального правительства; в других штаты, безусловно, обладают параллельными, хотя, возможно, и подчиненными, полномочиями; в третьей категории сложно определить пределы полномочий как штата, так и федерального правительства. Отправление правосудия между гражданами одного штата, по-видимому, полностью отдано под юрисдикцию и контроль правительств штатов (за исключением нескольких случаев, которые будут особо отмечены в дальнейшем).
Таким образом, мы попытались провести линию разделения между юрисдикциями федерального правительства и правительств штатов. ... однако это широкая линия, простирающаяся подобно эклиптике иногда по одну, а иногда по другую сторону нашего политического экватора: но давайте рассмотрим ее более подробно.
Все полномочия, делегированные народом Соединенных Штатов правительству, будь то федеральному или правительству штата, должны подпадать под одну из четырех следующих категорий:
I. Полномочия, предоставленные исключительно федеральному правительству.
II. Полномочия, в отношении которых штат, несомненно, имеет параллельные, хотя, возможно, и подчиненные полномочия с федеральным правительством.
III. Полномочия, в отношении которых параллельные полномочия правительства штата сомнительны или контролируются Конгрессом.
IV. Полномочия, зарезервированные исключительно для штатов.
Эти полномочия могут быть законодательными, исполнительными или судебными: мы рассмотрим их в соответствующих категориях.
I. Полномочия, предоставленные исключительно федеральному правительству.
Из них:
1. Законодательная власть, или полномочия, возложенные на Конгресс; этот орган уполномочен: 1. брать в долг деньги под кредит Соединенных Штатов; 2. регулировать торговлю: 1. с иностранными государствами; 2. между несколькими штатами; и 3. с индейскими племенами. Торговля между гражданами одного штата сохраняется за правительствами штатов. 3. чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты; 4. устанавливать систему мер и весов. Эти последние полномочия представляются необходимым дополнением к регулированию торговли. 5. предусматривать наказание за подделку ценных бумаг и ходовой монеты Соединенных Штатов; 6. учреждать трибуналы в рамках федерального правительства, нижестоящие по иерархии по отношению к Верховному суду; 7. определять и наказывать: 1. пиратство; 2. тяжкие преступления в открытом море; 3. преступления против международного права. 8. И объявлять наказание за измену Соединённым Штатам. 9. Объявлять войну; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репрессалиях; и устанавливать правила, касающиеся захватов на суше и на воде. 10. Создавать и содержать флот [в мирное время]. 11. Устанавливать правила регулирования и управления сухопутными и военно-морскими силами. 12. Формировать и содержать армии [в мирное время].
По меньшей мере сомнительно, чтобы какие-либо полномочия, подобные упомянутым в последней статье, предназначались для предоставления правительству, за исключением случаев крайней опасности враждебных действий: по крайней мере, за пределами необходимой охраны фортов, складов, арсеналов и т. д., и даже в этих случаях конституция, по-видимому, предусматривала, что службу должна нести милиция Соединенных Штатов.
13. Обеспечивать призыв ополчения, когда это необходимо для службы в Соединенных Штатах. 14. И управлять им, когда оно используется. 15. Обеспечивать организацию и дисциплину ополчения. 16. Осуществлять исключительную юрисдикцию в пределах десятимильного квадрата, где будет постоянно находиться местопребывание правительства; а также в фортах, магазинах, арсеналах, доках и других местах, предоставленных для использования федеральным правительством. 17. Предписывать порядок, в котором должны быть доказаны публичные акты, записи и судебные разбирательства штатов, в целях получения ими доверия и кредита в других штатах, а также их действие. 18. Устанавливать единообразные правила натурализации. 19. И принимать все законы, необходимые и надлежащие для осуществления полномочий, возложенных на федеральное правительство. 2. Полномочия, возложенные на исполнительные органы правительства Соединенных Штатов, являются исключительными для правительства штата. К ним относятся:
1. Заключать договоры. 2. Назначать послов, министров и консулов. 3. Судей верховных судов и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, за исключением тех, которые предоставлены Конгрессом только президенту, в судах Соединенных Штатов или главах департаментов. 3. Судебная власть Соединенных Штатов, по-видимому, принадлежит исключительно трибуналам федерального правительства. 1. Во всех делах, касающихся послов, других официальных представителей и консулов. 2. Во всех делах адмиралтейской и морской юрисдикции. 3. В спорах между двумя или более штатами. 4. В спорах между штатом и любым иностранным государством. 5. Во всех случаях импичмента должностному лицу федерального правительства. К этому я добавлю:
6. В спорах, в которых Соединенные Штаты являются стороной, и
7. Во всех судебных процессах по делам о преступлениях против конституции или закона федерального правительства.
В этих двух последних случаях я склонен полагать, что Конгресс не будет ограничен в праве передать подсудность любого дела, охватываемого этими разделами, судам штатов, если сочтет это целесообразным, особенно в отношении налоговых разбирательств45 и менее тяжких правонарушений против общественного порядка.
Предшествующий перечень, по-видимому, охватывает все дела, относящиеся к нашему первому разделу; теперь мы приступим к их рассмотрению.
II. Те, в которых штат, несомненно, имеет параллельные, хотя, возможно, и подчиненные, полномочия с федеральным правительством.
Из них:
1. Законодательная власть имеет неоспоримые полномочия. 1. Вводить налоги и пошлины; 2. Акцизы для поддержки своего собственного внутреннего хозяйства. 3. Налоги или пошлины на экспорт, если это абсолютно необходимо для целей исполнения его инспекционных законов. 4. Учреждать почтовые отделения и 5. Почтовые дороги в пределах своих собственных границ или территории, так, чтобы они не противоречили установлениям федерального правительства. 6. Содействовать прогрессу науки и полезных ремесел, обеспечивая авторам и изобретателям исключительное право в пределах штата на их соответствующие сочинения и открытия. 7. Обеспечивать вооружение ополчения штата; и вызывать его, когда это необходимо для его внутренней обороны. 8. Обучать и содержать войска [во время войны] и 9. Военные корабли [во время войны]. 10. И участвовать в войне, когда фактически произошло вторжение; или при такой неминуемой опасности, которая не допускает промедления. 11. И предлагать поправки к федеральной конституции. К этому можно добавить, что судебная власть штата должна презюмироваться обладающей конкурирующими, хотя, возможно, и подчиненными полномочиями с судами Соединенных Штатов в следующих случаях: 1. В спорах между штатом и: 1. Гражданами другого штата; 2. Иностранными гражданами или подданными.46 2. Между гражданами разных штатов; если ответчик проживает в штате, претендующем на юрисдикцию. 3. Между гражданами одного штата, претендующими на земли в пределах штата, предоставленные ему разными штатами.
Во всех этих случаях нет ни прямых указаний, ни каких-либо необходимых подразумеваний о том, что штаты должны быть ограничены в своих полномочиях в этих вопросах, которыми они как штаты должны обладать... поэтому мы должны отнести эти полномочия к двенадцатой статье поправок к Конституции Соединенных Штатов.
Не менее верно и то, что федеральное правительство, обладающее полномочиями принимать решения по этим делам, а решение федеральной судебной системы, согласно принципам и природе нашего правительства, имеет первостепенное значение по сравнению с решением судебной системы штатов. Поэтому дела, возбужденные в судах штатов, подлежат пересмотру в федеральных судах; и, возможно, во всех этих случаях – прекращению в порядке, установленном актом конгресса.47
III. Теперь кратко рассмотрим те полномочия, где совпадающие полномочия правительства штата либо вызывают сомнения, либо находятся под контролем Конгресса.
1. Поскольку Конгресс уполномочен устанавливать единые правила натурализации и единые законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов, вполне может возникнуть вопрос о том, в какой степени штаты могут обладать какими-либо совпадающими полномочиями по этим вопросам.
Однако, если возникнут сомнения относительно первого, можно предположить, что права, предоставляемые этим единым правилом натурализации, должны быть, в общем, ограничены теми, которые могут быть получены от федерального правительства, не нарушая при этом прав, которые принадлежат непосредственно штатам. Таким образом, лицо, натурализовавшееся в соответствии с законами Соединенных Штатов, несомненно, приобретет все права, которыми обладает любой другой гражданин как гражданин Соединенных Штатов, за исключением тех, которые конституция прямо запрещает или откладывает осуществление; и тех, которые конституция или законы отдельных штатов требуют от кандидатов на должности, находящиеся в ведении штатов. Например, законы Вирджинии требуют пятилетнего проживания, прежде чем любой натурализованный иностранец сможет быть избранным на любую должность в штате. Предполагается, что его натурализация в соответствии с законами Соединенных Штатов не отменяет необходимости этого условия.
Что касается банкротств, можно усомниться в том, распространяется ли власть Конгресса на дела, возникающие между гражданами одного и того же штата, поскольку, как мы уже показали, её полномочия не распространяются на внутреннюю или внутреннюю торговлю штата. Однако, с другой стороны, можно с большой долей аргументации утверждать, что это особый случай, в котором власть федерального правительства распространяется как на внутреннюю, так и на внешнюю торговлю; и что противоположное толкование, вероятно, противоречило бы конституции, которая не может установить единообразное правило, не охватывая как такие случаи, так и другие.
2. Следующие полномочия, по-видимому, принадлежат федеральному правительству, но могут также осуществляться штатами с согласия Конгресса, а именно: 1. Вводить налоги или пошлины на товары, импортируемые в любой штат из иностранного государства. 2. Вводить любые пошлины на тоннаж. 3. Содержать войска или 4. Военные корабли в мирное время. 5. Заключать любые договоры или соглашения с любым другим штатом или 6. С любой иностранной державой. 7. Ведение войны, если только она фактически не подверглась вторжению или не находится в такой непосредственной опасности, которая не допускает отлагательства.
На этом заканчивается фактический перечень полномочий, предоставленных федеральному правительству, за исключением тех, которые относятся к уступленной территории и образованию новых штатов, а также некоторых положений, которые, по-видимому, нет необходимости перечислять здесь, хотя у нас будет возможность упомянуть их позже. Остается лишь упомянуть,
IV. Полномочия, закреплённые исключительно за штатами.48
Двенадцатая статья поправок к Конституции Соединённых Штатов гласит, что полномочия, не делегированные Соединённым Штатам Конституцией и не запрещённые ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом.
Полномочия, абсолютно запрещённые штатам Конституцией, кратко изложены в статье 1, разделе 10, а именно:
1. Ни одно государство не должно вступать в договоры, союзы или конфедерации. 2. Не выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репрессалиях. 3. Не чеканить монету. 4. Не выпускать кредитные билеты. 5. Не использовать в качестве платежного средства для уплаты долгов ничего, кроме золотой и серебряной монеты. 6. Не принимать никаких законов об опале. 7. Не принимать никаких законов задним числом. 8. Не принимать никаких законов, нарушающих обязательность договоров. 9. Не жаловать никаких дворянских титулов... Относительно всего этого мы сделаем несколько замечаний ниже.
Все другие полномочия правительства, за исключением этих и тех, которые подпадают под первую или третью вышеупомянутые главы, соответствующие основным законам, природе и принципам демократического государства, сохраняются, таким образом, за правительствами штатов.49
Из этого взгляда на полномочия, делегированные федеральному правительству, ясно видно, что те, которые предоставлены ему исключительно, не имеют никакого отношения к внутренней экономике штата. Право собственности со всей его чередой обстоятельств, за исключением случая с авторами и изобретателями, по-видимому, было оставлено исключительно на усмотрение штата; и права лиц, по-видимому, не подлежат контролю федерального правительства в большей степени, чем это необходимо для поддержания достоинства и веры нации в ее федеральных или иностранных обязательствах; или ее существования и единства как депозитария и администратора политических советов и мер объединенных республик... Преступления и проступки, если они не затрагивают существование федерального правительства; или те объекты, на которые прямо распространяется его юрисдикция, какими бы отвратительными они ни были в моральном свете, не подсудны федеральным судам; если только они не совершены в пределах определенных и фиксированных территориальных границ, на которые прямо распространяются исключительные законодательные полномочия, предоставленные конгрессу.50 Во всех остальных случаях их наказание относится исключительно к юриспруденции штата.
Таким образом, федеральное правительство, по-видимому, является органом, через который союзные республики общаются с иностранными государствами и друг с другом. Их подчинение ему добровольно: его советы, его обязательства, его власть принадлежат им, изменённые и объединённые. Его суверенитет — это эманация их суверенитета, а не пламя, которое их поглотило, и не водоворот, в котором они поглотились. Каждое из них по-прежнему является совершенным государством, по-прежнему суверенным, по-прежнему независимым51 и по-прежнему способным, если того потребует ситуация, возобновить осуществление своих функций как таковых в самом неограниченном объёме.
Но до тех пор, пока не наступит время, когда потребуется возобновление суверенных прав нескольких штатов (и пусть этот срок будет гораздо более отдалённым), осуществление суверенных прав штатов в отдельности полностью приостанавливается или прекращается в вышеупомянутых случаях; и это приостановление не может быть отменено, пока действующая конституция остаётся неизменной, иначе как путём расторжения союзных уз. Событие, которого не может желать ни один хороший гражданин и на которое никогда не отважится ни одна хорошая или мудрая администрация.
Давайте теперь рассмотрим федеральную и штатную конституции и изучим структуру и организацию правительства, вытекающие из их взаимосвязи, а также распределение власти между различными ветвями или департаментами каждого из них соответственно.
Власть правительства, как по федеральной конституции, так и по конституции штатов, разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную; конституция штатов52 прямо провозглашает, что эти три ветви власти должны быть отдельными и самостоятельными, так что ни одна из них не осуществляет полномочия, принадлежащие другой. Тем не менее, мы обнаружим, что сама конституция во многих отношениях смешала их, возложив на законодательный орган обязанности, которые, строго говоря, принадлежат исполнительной власти, как, например, назначение должностных лиц правительства и т. д. Однако это, несомненно, соответствует природе демократии, поскольку назначение осуществляется непосредственными представителями народа. Конституция Соединенных Штатов, по-видимому, на основании того же принципа наделила Конгресс, которому принадлежит законодательная власть, полномочиями, совершенно не связанными с осуществлением законодательства, строго говоря; но при ближайшем рассмотрении окажется, что эти полномочия были доверены этому ведомству с большей безопасностью и пользой, чем любому другому. Однако эти отклонения от основных принципов государственного управления следует толковать строго и не использовать их в качестве прецедентов для оправдания других, в то время как конституция своим молчанием должна, как можно предположить, отсылать их к той рубрике, к которой они по праву относятся.
В ходе данного исследования у нас будет возможность изучить состав этих ведомств; порядок их формирования; сроки их полномочий; их квалификацию, обязанности и привилегии; порядок отстранения от должности и наказания за любые проступки, совершенные при исполнении служебных обязанностей.
Начнём с федерального правительства.
I. О конгрессе.
1. Первая статья федеральной конституции гласит, что все законодательные полномочия, предусмотренные ею, принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей. Следовательно, они являются составными частями федерального законодательного органа.
2. и 3. Следующий раздел предписывает порядок избрания последнего из этих органов53, то есть каждые два года, населением нескольких штатов; при этом требования к выборщикам должны быть такими же, как и к выборщикам наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата54.
В той же статье предусматривается, что представительные органы и прямые налоги распределяются между штатами в соответствии с их численностью, определяемой путем прибавления к общей численности свободных лиц, включая тех, кто обязан служить в течение определенного срока, и исключая индейцев, не облагаемых налогом, трех пятых всех остальных лиц; согласно фактическому подсчету, который будет проводиться каждые десять лет:55 но число представителей ограничено одним на каждые тридцать тысяч человек.56
Этот способ определения числа представителей и неразрывная связь, устанавливаемая таким образом между выгодами и тяготами государства, по-видимому, более соответствуют истинным принципам представительства, чем любой другой, предложенный до сих пор.57Ибо каждый человек, в своем индивидуальном качестве, имеет равное право голоса в вопросах, которые касаются всего сообщества: поэтому нельзя указать никакой справедливой причины, почему десять человек в одной части сообщества должны иметь больший вес в его советах, чем сто в другом месте, как это имеет место в Англии, где город, состоящий из полудюжины свободных землевладельцев, посылает, возможно, столько же представителей в парламент, как и графство, в котором проживает столько же тысяч; это неразумное неравенство, по-видимому, счастливо защищено нашей конституцией. Действительно, можно усомниться в том, как распределение численности, поскольку оно касается рабов, основано на принципах совершенного равенства; и если это не так, то может возникнуть еще один вопрос, перевешивает ли преимущество сторона штатов, которые имеют больше всего или меньше всего рабов среди них; ибо, если, с одной стороны, утверждать, что рабы не относятся к разряду лиц,58 являясь, по мнению римских юристов, не более чем товаром или движимым имуществом и, следовательно, не имея права на представительство, можно ответить, что, поскольку соотношение представительства и налогообложения одинаково, этот дополнительный вес в совете приобретается за счёт расходов, которые защищают противоположную сторону от злоупотреблений им при возложении бремени на правительство. С другой стороны, следует помнить, что две пятых этого класса людей, не имеющих представительства, тем самым освобождаются от налогообложения. Это освобождение, вероятно, возникло из-за невыгодного положения данной пропорции численности рабов.
Время, место и порядок проведения выборов представителей и сенаторов устанавливаются в каждом штате законодательным собранием; тем не менее, с учетом изменений, которые может внести Конгресс, за исключением мест выбора сенаторов.59
Нельзя отрицать, что эта статья наделяет Конгресс полномочиями, осуществление которых, если и не представляет реальной опасности для свобод штатов60, может, по крайней мере, нарушить их спокойствие, если только это не продиктовано величайшей мудростью и осмотрительностью. В некоторых штатах голосование проводится тайным голосованием, в других – устным голосованием. В некоторых штатах члены избираются общим голосованием или голосованием всего штата; в других представители избираются округами. Не вдаваясь в обсуждение преимуществ, обусловленных каким-либо из этих способов, мы можем рискнуть заявить, что штаты будут цепляться за то, чему их собственная конституция или законы могли отдать предпочтение: любая попытка сделать порядок выборов единообразным неизбежно должна поэтому вызвать недовольство среди штатов. До сих пор Конгресс мудро оставлял эту статью на усмотрение правительств штатов. Порядок действий в этом штате, установленный актом 1788 г. (V. L.) гл. 2, измененный актом 1792 г. гл. 1,61 вкратце выглядит следующим образом.
Акт делит штаты на столько округов, сколько представителей должно быть избрано, и предписывает, чтобы лица, имеющие право по закону голосовать за членов палаты делегатов в каждом графстве, входящем в состав округа, собирались в своих соответствующих зданиях суда в третий понедельник марта (теперь изменено актом 1798 г. гл. 14 на четвертую среду апреля) раз в два года и затем там голосуют за подходящего человека в качестве представителя в Конгрессе. Выборы должны проводиться верховным шерифом или, в случае болезни или невозможности присутствовать, одним из его заместителей таким же образом, как и выборы делегатов, за исключением того, что определение не должно приниматься путем визуального опроса, а только путем голосования, при этом голоса должны быть публично поданы viva voce. Сразу же после закрытия голосования клерк, предварительно подписав его и принеся присягу в его истинности, должен передать его шерифу; Шерифы соответствующих округов в округе должны в течение семи дней после этого собраться в здании суда округа, названного первым в округе, сравнить свои голоса и вернуть человека, имеющего большее число голосов, или, в случае равенства голосов, дать свои голоса. Дубликаты таких отчетов за подписью и печатями шерифов должны быть отправлены один губернатору, другой избранному представителю, в течение десяти дней после этого под страхом штрафа в 100 долларов, а избирательные бюллетени под таким же штрафом должны быть возвращены снова клерку округа соответственно. Губернатор, кроме того, обязан без задержки передать в Конгресс представленные ему результаты. Закон далее предусматривает, что никто не может в течение одних и тех же выборов голосовать более одного раза за одного и того же кандидата; под страхом штрафа в сто долларов. Это положение было введено для того, чтобы предотвратить голосование лиц в нескольких округах в пределах одного и того же округа.
Представители по этому законопроекту избираются народом непосредственно, публично, избирателями в пределах совокупности графств, составляющих округ. Избранное лицо, по-видимому, является исключительно делегатом тех, кем оно избрано, и связано их указаниями всякий раз, когда они считают нужным воспользоваться этим правом. Этот принцип отрицался британскими авторами62, касающимися их собственного государственного устройства, и уважение к принципам этого государственного устройства, вероятно, помешало решению вопроса, когда он был вынесен на обсуждение Конгресса в форме статьи к предлагаемому Биллю о правах. Но если истинна максима, что вся власть исходит от народа; что магистраты являются его доверенными лицами и слугами и всегда ответственны перед ним за свои действия, то, по-видимому, невозможно не согласиться с утверждением, что в народном правлении представитель обязан высказывать мнение своих избирателей по каждому вопросу, если он о нем осведомлен. Трудность выяснения мнения народа по любому вопросу не является аргументом против его права выражать это мнение, когда он сочтет нужным это сделать. В противном случае, как бы ни называлось правительство, оно представляет собой ограниченную аристократию, в которой народу не нужно ничего делать, кроме как выбирать своих правителей, над действиями которых, какими бы деспотичными и противоречащими природе и принципам основных законов государства они ни были, они не имеют никакого контроля.63На это ответят, что эта доктрина не отрицает право отстранения и наказания. Я отвечу, что право предотвращать преступления против государства следует предпочесть правлению наказывать преступников; и если правительство фактически находится в руках народа, оно должно быть организовано таким образом, чтобы всякий раз, когда народ решит воспользоваться правом управления, он мог делать это, не разрушая его самого. Коррупция и плохое управление, если их не сдерживать, могут побудить его вновь взять на себя все полномочия, которые они доверили правительству, и вызвать волнения и беспорядки, которые прекратятся только с его окончательным роспуском: событие, которого следует опасаться при любом правлении, но особенно при демократиях, поскольку недовольство управлением может вызвать желание изменить саму конституцию; и любое изменение, которое хоть в малейшей степени отдаляет правительство от его республиканской природы и принципов, должно быть к худшему. Эта опасность эффективно устраняется с помощью принципа, который здесь отстаивается. Все человечество в своей совокупности понимает свои собственные интересы и свое счастье лучше, чем любой отдельный человек: нельзя предположить, что оно когда-либо отказалось от права судить самостоятельно в пользу какой бы то ни было группы людей; это право, от которого люди никогда не могут добровольно отказаться, хотя оно может быть вырвано из их рук тиранией или нарушено неверностью и вероломством их слуг.
При образовании вакансий в представительстве какого-либо штата исполнительная власть этого штата издает приказы о выборах для заполнения вакансий.64
Срок избрания сенаторов значительно короче и возложен на законодательные органы нескольких штатов; каждый штат имеет право на двух сенаторов, срок полномочий которых составляет шесть лет, и каждый сенатор имеет право на один голос.65
Выборы представителей, как мы видели, проводятся строго народным путём. Если бы различие между штатами было полностью устранено, возможно, не нашлось бы веских оснований препятствовать выборам сенаторов, по крайней мере, в отношении численности, поскольку в системе правления, где все части равны, ни под каким предлогом не должно быть допущено предпочтение какой-либо одной части перед остальными. Почему же тогда Род-Айленд и Делавэр должны иметь столько же представителей в сенате, сколько Вирджиния и Массачусетс, которые состоят из представителей в десять раз больше? На это было отвечено, что сенаторы избираются для представления штатов в их суверенном качестве, как моральных объединений, которые, как таковые, все равны; самая маленькая республика, как суверенное государство, равна самой могущественной монархии на земле.66Таким образом, как штаты, Род-Айленд и Делавэр имеют право на равный вес в совете во всех случаях, если только этот вес не налагает бремени на другие штаты союза. Поскольку соотношение между налогообложением и представительством в одной ветви законодательной власти было установлено неизменным стандартом, и поскольку эта ветвь законодательной власти обладает исключительным правом инициировать законопроекты по вопросам доходов, чрезмерный вес малых штатов эффективно предотвращается введением бремени. Во всех остальных случаях их интересы как штатов равны и заслуживают равного внимания со стороны правительства конфедерации. Это не могло быть обеспечено так эффективно, как предоставление им равного веса во второй ветви законодательной власти; и в исполнительной власти, в компетенцию которой входит заключение договоров и т. д. Без этого равенства, где бы то ни было, Союз не мог бы, ни при каких обстоятельствах, рассматриваться как равноправный союз между равными штатами. Неравенство, которое должно было бы существовать, если бы распределение представительства в сенате было таким же, как и в других палатах, было бы таковым, что поставило бы меньшие штаты в самую унизительную зависимость. Поэтому я не могу не считать эту особенность конституции одной из самых счастливых ее черт, рассчитанной на то, чтобы скрепить союз в равной степени с любым другим ее положением.
Этот орган не распускается, как предыдущий, по окончании срока, на который были исключены его члены; это постоянный, бессрочный орган; члены действительно подлежат частичной замене каждые два года, при этом сенат разделен на три класса, один из которых освобождается каждые два года, так что полная замена членов может быть произведена за шесть лет, но не может быть осуществлена за меньшее время, если не будет вмешательства смерти... Согласно фактически установленным порядкам классов, оба сенатора от одного и того же штата никогда не должны освобождать свои места в одно и то же время; положение, которое, безусловно, имеет свои преимущества, поскольку ни один штат таким образом не рискует остаться непредставленным в какое-либо время.
Такой способ формирования сената, по-видимому, вызывает ряд существенных возражений.67 Бессрочность этого органа благоприятствует любому шагу, который он может предпринять для расширения своей власти и влияния в правительстве: эта тенденция наблюдается во всех органах, независимо от их устройства, и ей не может быть противопоставлена никакая эффективная система, кроме частых роспусков и выборов. Утверждение о сменяемости членов, хотя сам орган является постоянным, не является удовлетворительным ответом на это возражение. Изменение, даже если бы члены не имели права занимать посты вторично, было бы слишком постепенным, чтобы как-либо уравновесить этот господствующий принцип.
Утверждалось, что бессрочность этого органа – единственная гарантия, которую можно найти в конституции от нестабильности советов и мер, характерной для деятельности тех штатов, где конституцией не предусмотрено подобного контроля. 68 На это можно ответить, что каждое вновь созданное правительство должно быть правительством эксперимента... Конструкция машины может казаться правильной, модель – совершенной и приспособленной ко всем целям, предложенным первоначальным изобретателем: тем не менее, при реальном применении её возможностей могут быть обнаружены тысячи недостатков, и многие полезные усовершенствования со временем станут очевидными для глаз гораздо менее искусного механика. Однако их успех и совершенство всё ещё зависят от реального эксперимента, и этот эксперимент может подсказать дальнейшие улучшения. Должны ли мы отвергнуть их только потому, что они не пришли в голову первому проектировщику, хотя, очевидно, вытекают из его первоначального замысла? Или, с другой стороны, если мы неосторожно приняли за улучшение то, что эксперимент покажет недостаток, то мы окажемся настолько преданными ошибке, что будем упорствовать в ее совершении лишь по той причине, что мы когда-то в нее впали.
В случае возникновения вакансий на должности сенатора исполнительная власть штата уполномочена производить временные назначения до следующего заседания законодательного органа, который затем должен заполнить вакансию.69
4. Требования к членам этих органов заключаются в следующем: как сенаторы, так и представители должны быть гражданами Соединенных Штатов, первые – девять лет, а вторые – семь лет70, а также гражданами того штата, от которого они избираются, на момент своих выборов; к этому закон штата добавляет, что представитель должен быть фригольдером и жителем округа, от которого он избирается71: мудрое положение, полностью соответствующее принципам представительства, которые должны формироваться из числа людей, с которыми представитель, как предполагается, имеет общие интересы, но которые, возможно, могут быть признаны недействительными конституцией, не налагающей такого условия и предоставляющей каждой палате право судить о квалификации, а также о выборах и назначении своих членов. Конституция также требует, чтобы представитель был в возрасте двадцати пяти лет, а сенатор – тридцати лет72; к этому можно добавить, что ни одно лицо, занимающее какую-либо должность в Соединенных Штатах, не может быть членом какой-либо из палат в течение всего срока своих полномочий.73
Вот что касается квалификации членов конгресса, к которой мы можем прибавить их недееспособность как отдельных лиц в течение периода, на который они избраны; к ним можно отнести неспособность быть назначенными на любую гражданскую должность в Соединенных Штатах, которая будет создана, или увеличение вознаграждения за нее в течение их времени.74 Замечательное положение против продажности, но которое, следует опасаться, недостаточно охраняется, чтобы предотвратить уклонение. И для того, чтобы исключить неправомерное влияние федерального правительства на правительство Содружества, законом штата75 предусмотрено, что члены конгресса не имеют права и не могут занимать никакие места в любой из палат собрания или какую-либо законодательную, исполнительную или судебную должность или иную прибыльную должность в рамках правительства этого Содружества; и это последнее положение тем же актом распространяется на всех лиц, занимающих любую законодательную, исполнительную, судебную или иную прибыльную должность в Соединенных Штатах, с оговоркой в пользу офицеров милиции и мировых судей графств.
5. Сенаторы и представители во время своего присутствия в Конгрессе, а также во время следования к месту проведения сессии и возвращения с неё, пользуются привилегией не подвергаться аресту во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка; 76 и никакие выступления или прения в любой из палат не могут быть подвергнуты сомнению в каком-либо другом месте. Они также имеют право на вознаграждение за свою службу, размер которого устанавливается законом и выплачивается из казны Соединённых Штатов. 77
Вот все личные привилегии, предоставляемые конституцией членам федерального законодательного органа. Здесь я приведу слова одного из его бывших членов, сказанные по аналогичному поводу... «Члены законодательного органа, безусловно, не должны иметь никаких привилегий, кроме тех, которые явно необходимы для свободы и благополучия их избирателей. Государство создано не для того, чтобы возвеличивать своих должностных лиц, а должностные лица – для служения государству. Достоинство содружества заключается не в возвышении одного или нескольких, а в равной свободе для всех. Привилегии законодательного органа должны быть определены конституцией и должны быть установлены на самом низком уровне, совместимом с общественным благосостоянием...». Именно эту цель, по-видимому, и преследовала конституция, и которой она, к счастью, достигла; и следует искренне желать, чтобы никогда не возникал вопрос о том, следовало ли их ограничить в большей или меньшей степени.
Итак, вот что касается привилегий членов; каждая палата имеет, кроме того, свои собственные особые привилегии и полномочия; палата представителей имеет следующие:
1. Избирать своего спикера и других должностных лиц.78 2. Инициировать все законопроекты о сборе доходов; но сенат может предлагать или одобрять поправки, как и по другим законопроектам.79 3. Эта палата также обладает исключительным правом импичмента.80 Это все ее исключительные привилегии.
Вице-президент Соединенных Штатов в силу своей должности является председателем сената; но не имеет права голоса, если голоса не разделены поровну.81
На первый взгляд это право может показаться не имеющим большого значения; однако оно имеет первостепенное значение; и случаи, в которых, как утверждается, оно применялось, демонстрируют необходимость как можно реже предоставлять ему полную свободу действий.82
Фактически, эта часть Конституции предоставляет решающее влияние в законодательном органе той части Соединенных Штатов, от которой избирается вице-президент. В конечном итоге он имеет право вето, не будучи обязанным объяснять причины своего права; с президентом дело обстоит иначе.Но вернемся к сенату.
1. В случае отсутствия вице-президента или исполнения им обязанностей президента Соединенных Штатов они могут выбрать президента pro tempore... они также имеют право выбирать всех своих других должностных лиц.83 2. Сенат обладает исключительным правом рассматривать дела об импичменте.84 Это крайне необоснованное полномочие, а в некоторых случаях совершенно несовместимое с их другими функциями, как мы позже будем иметь возможность более полно продемонстрировать. 3. Сенат также является частью исполнительной власти85... рассмотрение какой части их конституции мы рассмотрим под ее надлежащим названием.
За исключением этих привилегий, которыми обладают обе палаты, в отличие друг от друга, каждая палата обладает правом определять правила своей собственной процедуры; наказывать своих членов за нарушение общественного порядка; и об исключении, при условии согласия двух третей.86
Каждая палата, кроме того, сама определяет выборы, полномочия и квалификацию своих членов87, как мы уже отмечали; для формирования кворума для ведения дел требуется большинство каждой палаты; это немаловажное положение, поскольку в противном случае возможно, что интересы нации будут решаться очень небольшой частью её представителей; если, как это делалось в других собраниях, кворум будет оставлен на усмотрение самого органа. В Англии, где в палате общин около шестисот членов, число в 45 составляет кворум для ведения дел. Возможно ли, что нация может быть представлена таким числом, пока выборы проводятся в их нынешнем формате? Но хотя для ведения дел нации требуется большинство в палате представителей или сенате, меньшее число может откладывать заседания со дня на день88 и требовать явки отсутствующих членов.
Кроме того, каждая палата обязана вести журнал своих заседаний89 и время от времени публиковать его, за исключением тех разделов, которые в своих решениях требуют секретности; положение, очевидно, рассчитанное на то, чтобы подорвать благотворные цели предыдущей части правила; поскольку любая мера, которую может диктовать интриган или навязывать заговорщик, может быть скрыта от глаз общественности, будучи переданной в секретные журналы – способ слишком очевидный, чтобы им пренебрегать, когда это будет сочтено целесообразным.
«За» и «против» членов каждой палаты по любому вопросу, по желанию одной пятой присутствующих, заносятся в журнал90. Любой член палаты лордов в Англии может подать свой протест в журнал палаты, но общины не обладают такой привилегией. В представительном правлении крайне важно, чтобы народ был информирован о поведении своих делегатов как индивидуально, так и коллективно. Этой цели полностью отвечает упомянутое здесь правило. Однако для предотвращения слишком частого вынесения решений «за» или «против», как, как говорят, практиковалось в предыдущем конгрессе, конституция установила некоторые разумные ограничения на осуществление этого полномочия, требуя, чтобы по крайней мере одна пятая присутствующих членов согласилась с целесообразностью этого.
Во избежание неудобств, которые могли бы возникнуть из-за того, что национальные законодательные органы не будут собираться так часто, как того требуют дела страны, Конституция предусматривает, что Конгресс собирается91 не реже одного раза в год, и устанавливает период созыва на первый понедельник декабря, если только законом не будет назначен другой день. Она также наделяет президента Соединённых Штатов правом созывать Конгресс или любую из палат в чрезвычайных случаях92.
Наконец, для предотвращения зол, которые могли бы возникнуть из-за отсутствия надлежащего согласия и взаимопонимания между палатами, предусмотрено,93 что ни одна из палат во время сессии Конгресса не может без согласия другой откладывать заседания более чем на три дня или проводить их в каком-либо ином месте, кроме того места, где заседают обе палаты. И далее, для предотвращения любых неудобств, которые могут возникнуть из-за их разногласий, предусмотрено,94 что в таком случае президент может отложить их заседания на любое время, которое он сочтет подходящим. Это единственный случай, когда конституция допускает вмешательство исполнительной власти в продолжительность сессии; и мы уже видели, что, хотя право созыва Конгресса в чрезвычайных случаях доверено президенту Соединенных Штатов, тем не менее он не имеет права препятствовать или даже задерживать их созыв в любое время путем их собственного отсрочки или в определенные сроки, установленные законом или конституцией.
Продолжительность полномочий конгресса неизбежно ограничена двумя годами, на которые избирается Палата представителей. Начало его работы, по-видимому, установлено четвертым числом марта, днем, когда собрался первый конгресс, а окончание – третьим числом этого месяца раз в два года... Никакой другой способ прекращения его полномочий невозможен, поскольку ни одна из государственных структур не обладает полномочиями распустить его. Благодаря этим мудрым и благотворным положениям, он надежно защищен от любых возможных посягательств на свою независимость. Это сильно отличается от конституции британского парламента, поскольку корона может в любое время прекратить сессию, объявив перерыв, или прекратить существование парламента, распустив его.
Президент Соединенных Штатов может рассматриваться sub modo/подрежим как одна из составных частей конгресса,95 поскольку конституция требует, чтобы каждый законопроект, указ, резолюция или голосование, для которых может потребоваться согласие сената и палаты представителей (за исключением вопроса об отсрочке), были представлены ему: если он одобрит, он должен подписать их, но если нет, он должен вернуть их со своими возражениями в ту палату, в которой они были поданы, которая должна занести возражения в свой журнал и приступить к их повторному рассмотрению. Если после такого повторного рассмотрения две трети этой палаты согласны принять их, они должны быть отправлены вместе с возражениями в другую палату, которой они также должны быть повторно рассмотрены, и если они одобрены двумя третями этой палаты, они становятся законом. Во всех таких случаях «за» и «против» должны быть занесены в журналы обеих палат. Если какой-либо законопроект и т. п. не будет возвращен президентом в течение десяти дней, за исключением воскресенья, за исключением случаев отсрочки, которая препятствует возвращению, он тем не менее будет считаться законом и т. д.
На этом завершается наш краткий обзор составных частей Конгресса Соединенных Штатов, с кратким обзором продолжительности существования и основных положений отдельных полномочий и привилегий обеих палат, а также лиц, их составляющих. Прежде чем перейти к исследованию полномочий всего сформированного таким образом органа, сравним некоторые из его наиболее выдающихся особенностей с полномочиями обеих палат британского парламента, долгое время находившихся в идолопоклонстве, как палладий политической свободы, дарованный неким пристрастным божеством этой любимой нации, и представлявших собой образец совершенства, которому объединенная мудрость народов и веков могла лишь в некоторой степени подражать, но никогда не достичь. Мы будем время от времени возвращаться к этому сравнению на разных этапах нашего исследования, чтобы помочь исследователю применить то, что он встретит у авторов, пишущих об этой прославленной конституции, к более поздним учреждениям нашей собственной.
СНОСКИ
33. См. примечание C, стр. 79
34. Билль о правах, ст. 15.
35. Ваттель, Б. 1. гл. 1. §. 4.
36. Ваттель. Введение, §. 18. 19.
37. Конфедерация, §. 2.
38. Ваттель, Б. 1. гл. 1. §. 10.
39. Предисловие. примечание D, стр. 140.
40. Там же, стр. 140.
41. «Федералист», 1 том, стр. 196. 197.
42. Там же, стр. 199. 200.
43. Речь покойного Патрика Генри, эсквайра, в Вирджинском конвенте.
44. Ваттель, везде.
45. Законы Третьего Конгресса, гл. 49 и 65, предоставляют судам штатов юрисдикцию в некоторых делах подобного рода.
46. Однако теперь, согласно 13-й статье поправок к Конституции США, штаты обладают исключительной юрисдикцией в этих вопросах.
47. 1-й Конгресс, 1-я сессия, гл. 20, ст. 12.
48. «Федералист», т. I, стр. 196.
49. Полномочия, делегированные предлагаемой конституцией федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Те же полномочия, которые должны остаться у правительств штатов, многочисленны и неопределенны. Первые будут осуществляться главным образом в отношении внешних целей, таких как война, мир, переговоры и внешняя торговля; с последними по большей части будут связаны полномочия по налогообложению. Полномочия, закрепленные за несколькими штатами, будут распространяться на все объекты, которые при обычном ходе дел касаются жизни, свобод и имущества людей; а также внутреннего порядка, улучшения и процветания штата....
Федералист, т. II. стр. 82.
50. См. трактат об общем праве Англии, часть 4.
51. См. Ваттель, стр. 18.
52. C. V. Ст. 3.
53. По этому вопросу изучающего отсылают к Федералисту, №№ 52 и 53.
54. Акт 1785 г., гл. 55 (V. L.), устанавливает ценз для избирателей: владение поместьем в свободной собственности площадью в двадцать пять акров земли с домом, площадь фундамента которого составляет двенадцать квадратных футов или равна этой площади, и плантацией на нем; или пятьдесят акров необработанной земли; или на земельном участке или части земельного участка в городе или поселке, учрежденном актом собрания, с расположенным на нем домом аналогичного внешнего вида или количества; однако владение землей, в силу которого заявляется право голоса, если только оно не приобретено по наследству, по завещанию или по брачному соглашению, должно длиться не менее шести месяцев.
В Уильямсбурге и Норфолке каждый домохозяин, являющийся гражданином, имеет право голоса.
Свободные негры, мулаты, лица моложе двадцати одного года и лица, отказавшиеся дать гарантию верности Содружеству, лишены права голоса.
55. Следующая таблица, показывающая соотношение представительства в каждом штате, зафиксированное временным положением, содержащимся в конституции Соединенных Штатов, и несколькими актами о распределении представителей между несколькими штатами в соответствии с различными подсчетами, сделанными в 1791 и 1801 годах, представляет собой приятное свидетельство быстрого роста населения Соединенных Штатов за короткий период тринадцати или четырнадцати лет.
|
Штаты |
Представительство в соответствии с Конституцией |
Представительство по данным Первой переписи населения |
Представительство по данным Второй переписи населения |
|
Нью-Гэмпшир |
3 |
4 |
5 |
|
Массачусетс |
8 |
14 |
17 |
|
Род-Айленд |
1 |
2 |
2 |
|
Коннектикут |
5 |
7 |
7 |
|
Нью-Йорк |
6 |
10 |
17 |
|
Нью-Джерси |
4 |
5 |
6 |
|
Пенсильвания |
8 |
13 |
18 |
|
Делавэр |
1 |
1 |
1 |
|
Мэриленд |
6 |
8 |
9 |
|
Вирджиния, включая Кентукки |
10 |
||
|
Вирджиния, без Кентукки |
19 |
22 |
|
|
Северная Каролина, включая Теннесси |
5 |
10 |
|
|
Северная Каролина, без Теннесси |
12 |
||
|
Южная Каролина |
5 |
6 |
8 |
|
Джорджия |
3 |
2 |
4 |
|
НОВЫЕ ШТАТЫ, а именно: |
|
||
|
Вермонт |
2 |
4 |
|
|
Кентукки |
2 |
6 |
|
|
Тенесси |
1 |
3 |
|
|
Штат к северо-западу от Огайо |
1 |
||
|
ИТОГО |
65 |
106 |
142 |
Распределение, согласно первой и второй переписям, производилось из расчета один человек на тридцать три тысячи человек в каждом штате: таким образом, прирост населения за десять лет составил 142 к 106, или почти 4 к 3. См. L. U. S. 2. Cong. c. 23 и 7. Cong. 1. Sess. c. 1.
56. По этому вопросу студенту следует обратиться к «Федералисту» № 55, 56, 57, 58.
57. Студенту следует обратиться к «Федералисту» № 51.
58. Спаванс-Пуффендорф, стр. 10.
59. C. U. S. Art. 1. Sect. 4, см. также «Федералисту» № 59, 60, 61 по этому вопросу. 60. Поправки по этому вопросу были предложены штатами Нью-Гэмпшир, Массачусетс, Род-Айленд, Нью-Йорк, Вирджиния, Северная Каролина и Южная Каролина.
61. Эти два акта опущены в сборнике 1794 года.
62. Black. Com. 159.
63. «Когда мы избираем людей, чтобы представлять нас в парламенте» (говорит один рассудительный писатель), «не следует предполагать, что мы отступаем от малейшего права, которое мы им предоставили. Мы предоставляем им место, а не дар; мы доверяем, но не отдаём ничего. И если бы они попытались разрушить ту конституцию, которую мы им поручили поддерживать, они не могут занимать пост представителей, подобно тому, как фактор, ставший пиратом, не может продолжать называться фактором тех купцов, чьи товары он разграбил и чьё доверие он предал. Люди, которых мы таким образом делегируем в парламент, не являются простым подобием или отражением нас, своих избирателей; они фактически обладают нашими полномочиями и привилегиями и, так сказать, являются самими лицами людей, которых они представляют. Мы — парламент в них? Мы говорим и действуем через них. Поэтому мы имеем право знать, что они говорят и делают. И если они противоречат нашему мнению или отклоняются от наших интересов, мы имеем право… выражать протест в форме и направлять их. Таким образом, мы становимся регуляторами нашего собственного поведения и устанавливаем наши собственные законы, и ничто существенное не может быть сделано без нашей власти и согласия». «Политические исследования» Берга, т. 1, с. 202.... Какой бы неприемлемой ни была эта доктрина в Великобритании, она, по-видимому, идеально соответствует принципам нашего государственного устройства.
64. Уголовный кодекс США, ст. 1, п. 2.
65. Там же, п. 3. См. «Федералиста», № 62.
66. Ваттеля, 9, 16.
67. См. «Федералиста», № 62.
68. Там же.
69. Уголовный кодекс США, ст. 1, § 3.
70. Там же, § 2 и 3.
71. Законы V. L. 1788 г., гл. 2. 1792 г., гл. 1.
72. C. U. S. Ст. 1. Разделы 2 и 3.
73. Там же, раздел 6.
74. C. U. S. Ст. 1. Раздел 6.
75. Законы V. L. 1788 г., гл. 38, 1794 г., гл. 36. С поправками 1798 г., гл. 15.
76. C. U. S. Ст. 1. Раздел 6.
77. Акт первого конгресса, 1-я сессия, гл. 17, установил вознаграждение членам конгресса в размере шести долларов в сутки и столько же за каждые двадцать миль, которые они преодолевают по пути в конгресс и обратно, до 4 марта 1795 года. После этого срока члены сената должны были получать семь долларов, а представители – только шесть долларов в сутки. Но акт 4-го конгресса, гл. 4, ставит членов обеих палат в совершенно равные условия, предоставляя им шесть долларов в сутки без каких-либо различий.
78. C. U. S. Ст. 1. п. 2.
79. Ibid. s. 7.
80. C. U. S. Ст. 1. п. 2.
81. Ibid. s. 3.
82. На первой сессии второго Конгресса Палата представителей приняла законопроект о распределении числа представителей в соотношении один на тридцать тысяч. Мнения сенаторов по этому законопроекту разделились поровну. Некоторые из членов, хотя и ожидались в тот момент, отсутствовали, поэтому вопрос был поднят и принят решением вице-президента против законопроекта. Если и можно было назвать случай в Конституции, который, казалось бы, принадлежит исключительно представителям, то это был следующий.
83. C. U.S. Ст. 1. С. 3.
84. Ibid.
85. Ibid. Ст. 2. С. 2.
86. Вопрос о том, какими дополнительными полномочиями или привилегиями могут обладать несколько палат Конгресса в соответствии с Конституцией, стал теперь вопросом немаловажным. Великий Бэкон замечаетb: «Как исключение усиливает силу закона в случаях, не являющихся исключением, так и перечисление ослабляет его в случаях, не являющихся перечисленными». Полномочия, предоставленные Конгрессу, привилегии его членов и каждой палаты, отдельно перечислены в Конституции; исключения из общих полномочий не предусмотрены, и они не перечислены. Следовательно, по-видимому, они не могут быть расширены за пределы буквы самой Конституции. Двенадцатая статья поправок к Конституции, по-видимому, также не способствует конструктивному расширению полномочий федерального правительства или любого его департамента; Тем не менее, имел место случай, показывающий, что Палата представителей истолковала свои полномочия по-другому... 28 декабря 1795 года, на основании информации, предоставленной несколькими членами Палаты на своих местах (не под присягой), о попытке их подкупа со стороны некоего Роберта Рэндалла, было «решено, чтобы г-н спикер выдал ордер, направленный приставу, обслуживающему эту Палату, с приказом задержать, где бы оно ни было, тело вышеупомянутого Роберта Рэндалла и оставить его под его охраной в соответствии с дальнейшим распоряжением и указаниями Палаты».
В соответствии с вышеуказанной резолюцией был подготовлен ордер, подписанный г-ном спикером с его печатью, заверенный клерком и переданный сержанту с приказом немедленно исполнить его и надлежащим образом вернуть в палату. На следующий день Рэндалл был доставлен в палату под стражей. Он содержался под стражей с этого времени до 6 января, когда было внесено и поддержано предложение о том, чтобы палата приняла следующую резолюцию:
«Принимая во внимание, что любая попытка повлиять на поведение этой палаты или ее членов по вопросам, относящимся к их законодательным функциям, по мотивам, отличным от общественной выгоды, является грубым неуважением к этой палате и нарушением ее привилегий; и принимая во внимание, что палате, исходя из показаний под присягой отдельных членов и из хода разбирательства по этому вопросу, представляется очевидным, что Роберт Рэндалл пытался повлиять на поведение указанных членов в вопросе, относящемся к их законодательным функциям, а именно, в связи с продажей значительной части государственной собственности, по мотивам личной выгоды, вознаграждение указанным членам, иное, чем и отличное от общественной выгоды: поэтому
«Постановлено, что вышеупомянутый Роберт Рэндалл тем самым проявил тяжкое неуважение к этой палате и нарушил её привилегии.
«Предыдущий вопрос по этому вопросу был предложен пятью членами, а именно… следует ли теперь поставить основной вопрос о согласии с указанной резолюцией?»
«А по вопросу… следует ли теперь поставить указанный основной вопрос?»
«Решение принято отрицательно.
«Затем было внесено и поддержано предложение о том, чтобы палата приняла следующее решение:
«Постановлено, что, по мнению палаты, Роберт Рэндалл виновен в неуважении к этой палате и нарушении её привилегий, попытавшись подорвать честность её членов способом, в котором он обвиняется.» И по данному вопросу решено утвердительно. За – 78 голосов. Против – 17.
Затем было внесено и поддержано другое предложение о том, чтобы палата приняла следующую резолюцию:
Постановлено, что вышеупомянутый Роберт Рэндалл будет предан суду, спикер вынесет ему выговор и помещен под стражу под стражу до дальнейшего распоряжения палаты.
И по данному вопросу решено утвердительно. В соответствии с вышеизложенным, вышеупомянутый Роберт Рэндалл был доставлен под стражу, ему был объявлен выговор г-ном Спикером и заключен под стражу приставом до дальнейшего распоряжения Палаты.
13 января Палата приступила к рассмотрению петиции Роберта Рэндалла, в которой он просил об освобождении от наказания, которому он был подвергнут, в соответствии с распоряжением Палаты, которое лежало на столе. В связи с этим,
«Постановлено: Роберт Рэндалл должен быть освобожден из-под стражи приставом после уплаты гонораров».
Протоколы Палаты представителей Соединенных Штатов по делу Роберта Рэндалла и Чарльза Уитни... Опубликованы по распоряжению Палаты представителей.
Несколько замечаний по поводу настоящего протокола не могут быть сочтены неуместными в данном месте.
1. Согласно поправкам к Конституции, ни одно лицо не может быть лишено жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры.
Надлежащая правовая процедура, как ее описал сэр Эдвард Коукc, заключается в предъявлении обвинения или предъявлении обвинения добросовестным и законопослушным гражданам, если такие действия совершаются надлежащим образом, или в предоставлении оригинала судебного приказа по общему праву. В этом случае надлежащая правовая процедура должна осуществляться в суде или мировом суде. Судебная власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим трибуналам, которые может учредить Конгресс, и распространяется на все дела по праву и справедливости, возникающие в соответствии с конституцией и т. д.d В распределении полномочий правительства законодательная власть была возложена на Конгресс... исполнительная власть (за исключением случаев, специально перечисленных) на президента и сенат. Судебная власть (за исключением случаев, специально перечисленных в первой статье) на суды: слово «the», используемое для определения полномочий исполнительной и судебной власти, за этими исключениями совпадает по своему значению со словом «all»: поскольку все полномочия, предоставленные Конституцией, являются либо законодательными, либо исполнительными, либо судебными; сохранение их навсегда раздельными и различными, за исключением случаев, специально перечисленных, было неизменной политикой и составляет один из основополагающих принципов американского правительства.
2. Возможно, будут настаивать на том, что Палата представителей Соединенных Штатов, подобно британской Палате общин, является судебным органом. Ответ на это заключается в том, что она не учреждена как таковая Конституцией (за исключением случаев, касающихся ее собственных членов), и не была, и не может быть учреждена таковой решением Конгресса; поскольку все суды Соединенных Штатов должны состоять из судей, назначаемых президентом Соединенных Штатов и занимающих свои должности в течение безупречного поведения, а не в течение нестабильного срока полномочий, определяемого двухлетними выборами.
3. Поправки к Конституцииe прямо предусматривают, что «ни один ордер не должен выдаваться без достаточных оснований, подтвержденных присягой или торжественным заявлением». Ордер оратора на арест Рэндалла не был поддержан ни тем, ни другим: ибо слово «утверждение» следует понимать как торжественное заявление лиц, религиозно щепетильно относящихся к клятве, которое в судебном разбирательстве равносильно клятве с точки зрения обязательств и уголовных последствий, а не как голое утверждение, каким бы позитивным оно ни было, сделанное каким-либо иным образом. То, что информация членов парламента была представлена в вышеупомянутой торжественной форме или что их присяга была отменена по религиозным соображениям, не может быть предположено, поскольку все они принесли присягу 4 января, а не ранее.
4. Поправки к Конституцииf прямо предусматривают, что никто не может быть привлечен к ответственности за преступление, караемое смертной казнью, или иное позорное преступление, кроме как по представлению или обвинительному заключению большого жюри. Преступление Рэндалла, безусловно, было позорным преступлением, за которое он заслуживал примерного наказания. Двадцать девятого декабря, когда его доставили под стражу, от него потребовали, признаёт ли он или отрицает истинность предъявленного ему обвинения; на что он ответил, что не готов ни признать, ни отрицать его. Четвёртого января, когда его снова доставили под стражу, господин спикер потребовал от него, что он может сказать в свою защиту; на что он ответил, что невиновен. Таким образом, Рэндалл был привлечён к ответу за позорное преступление без предъявления обвинения и без представления большого жюри.
5. Конституция предусматривает, что рассмотрение всех преступлений, за исключением случаев импичмента, осуществляется судом присяжных.g
После того, как подсудимый заявил о своей невиновности и подал в палату ходатайство о засвидетельствовании показаний под присягой, палата (после некоторых предварительных процедур) «возобновила слушание дела и добилась в нём определённого прогресса»; на следующий день они возобновили его и постановили «приступить к вынесению окончательного решения по данному делу» на следующий день.
6. Поправки к Конституцииh предусматривают, что во всех уголовных делах обвиняемый имеет право на особое и публичное судебное разбирательство беспристрастным жюри присяжных того штата и округа, где было совершено преступление.
Шестого января Палата приступила к вынесению окончательного решения по делу Роберта Рэндалла.
Пять членов Палаты были его обвинителями, судебными присяжными и судьями: четверо из них проголосовали за него как виновного; пятый проголосовал вместе с меньшинством; то ли потому, что не признавал его виновным, то ли потому, что не считал Палату надлежащим трибуналом для его осуждения (оба вопроса объединены в резолюции), не ясно... Было ли это судебное разбирательство беспристрастным жюри присяжных? Опять же,
Согласно поправкам к Конституции, жюри должно быть из штата и округа, где было совершено преступление. Судьи состояли из членов, huc undique collatis/собравшихся здесь со всех сторон..
b. О развитии образования, стр. 440.
c. 2 Inst. стр. 50.
d. C. U. S. Статья 3.
e. Статья 6.
f. Статья 7.
g. Статья 3.
h. Статья 8.
87. C. U. S. Статья 1. Раздел 5.
88. C. U. S. Статья 1. Раздел 5.
89. Там же.
90. C. U. S. Статья 1. Раздел 5.
91. Статья 1. Раздел 4.
92. Статья 2. Раздел 3.
93. Статья 1. Раздел 5.
94. C. U. S. Статья 2. Раздел 3.
95. C. U. S. Статья 1. Раздел 7.