§ 6. Политические права и свободы
Политические права и свободы являются основными конституционными правами и свободами гражданина. Их вполне уместно рассматривать как обеспеченную человеку законом и публичной властью возможность участия (как индивидуально, так и коллективно) в общественной и политической жизни страны и осуществлении государственной власти. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. Политические права граждан являются непременным условием функционирования всех других видов прав, поскольку они составляют органическую основу системы демократии и выступают как ценности, которыми власть должна ограничивать себя и на которые должна ориентироваться.
Политические права и свободы конкретизированы в рамках Конституции РФ (ст. 29—33); они охватывают право на участие в управлении обществом и государством, избирательные права, право на объединение (свободу союзов), свободу собраний и манифестаций, свободу информации, право петиций.
Выступая в качестве критерия, определяющего природу государства, средства контроля над властью, признака демократического режима, политические права и свободы — неотъемлемый атрибут цивилизованного общества. Политические права и свободы — это: 1) правомочия по участию в организации и деятельности государства и его органов посредством различных форм представительной и непосредственной демократии (избирательные права, право петиций); 2) правомочия по активному участию в жизни гражданского общества (свобода слова и печати, свобода собраний и манифестаций, право на объединение).
Политические права и свободы призваны обеспечить активное участие гражданина в политическом процессе, создать условия для укрепления связей между гражданином, обществом и государством. Политическая свобода, по существу, является одной из граней личной свободы: человек как разумное существо, носитель политического сознания и политической воли вправе действовать в качестве самостоятельного и свободного участника политического процесса. Следует особо подчеркнуть, что политические права обычно признаются лишь за гражданами.
Одна из закономерностей авторитарных (тоталитарных) режимов — стремление к ограничению вплоть до полной ликвидации политических прав и свобод. Чем в большей мере удается такому режиму ограничить политическую свободу человека, освободить себя от демократических форм контроля, тем большее место занимают фактическое всевластие государства и применяемые им насильственные методы, направленные на отчуждение гражданина от реальной политической власти.
Становление и развитие института политических прав — это многовековой процесс. Они возникли в период буржуазных революций и впоследствии получили конституционное закрепление в национальных системах, и стали важнейшим институтом международного права. Современные международно-правовые документы о правах человека универсального и регионального характера, устанавливая объем неотчуждаемых прав и свобод, включают туда такие политические права, как свобода слова и убеждений, свобода информации, свобода мирных собраний и ассоциаций, право на объединение (свобода союзов), право принимать участие в управлении государством. Таким образом, цель международных документов состоит в формулировании базовых правовых принципов, которые государства обязуются соблюдать.
Краткий анализ института политических прав и свобод логично начать с права граждан участвовать в управлении делами государства, которое юридически обеспечивает включение граждан в процесс принятия и осуществления государственных решений, т. е. в сферу политики. Это право обусловлено естественным равенством и прирожденной свободой людей: оно гарантируется демократической организацией всей политической системы общества, вовлекающей граждан в активную политическую деятельность.
Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется путем их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной и судебной власти, право избирать и быть избранным, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к публичным функциям и должностям, а также на участие в отправлении правосудия. Отсюда вполне закономерен вывод о том, что право на участие в управлении государственными и общественными делами является основополагающим принципом взаимоотношений между государством и его гражданами.
В большинстве демократических конституций право граждан участвовать в управлении делами государства закрепляется в виде совокупности вышеуказанных прав. Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) провозглашает право на равный доступ граждан к государственной службе. Эта конституционная норма конкретизируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в рамках которых устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы в России.
Избирательное право — ключевой демократический институт, одна из главных форм свободного выражения воли народа и его участия в политическом процессе. Избирательная система (т. е. порядок формирования выборных (представительных) органов государства) регулируется конституционно-правовыми нормами, которые в совокупности образуют избирательное право. Избирательное право — необходимый элемент повышения эффективности государственной власти и местного самоуправления, правовой системы в целом. Личное участие граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, равно как и через избираемых ими представителей, является выражением суверенитета народа и формой осуществления принципа народовластия.
Стремясь максимально гарантировать избирательное право, современные демократические государства постепенно отказались от существовавших ранее цензов (имущественного, оседлости, по признаку принадлежности к полу, классу, нации, религии и др.). В качестве элементов избирательного права выступают: 1) право избирать — активное избирательное право; 2) право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления — пассивное избирательное право; 3) право отзыва избранных лиц, не оправдавших доверия избирателей. К избирательным правам закон относит также право участвовать в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и проч. К этому следует добавить, что современные конституции и избирательные законы устанавливают минимальные требования, необходимые для обладания активным и пассивным избирательными правами.
В последние годы законодательная база рассматриваемого права подверглась весьма существенному реформированию. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 3) декларирует, что участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным: никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», регламентируя конституционное право на участие в референдуме, содержит ряд условий проведения референдума.
Согласно указанному Закону участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению (ч. 5 ст. 2). Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума, которая должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ (ч. 2 ст. 15). Инициативная группа обязана собрать в поддержку референдума не менее 2 млн подписей участников референдума; при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ (ст. 17).
Референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 7) . Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного и чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 7).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вводит единый для всех регионов порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Согласно указанному Закону глава государства представляет региональным законодательным собраниям кандидатуры претендентов на должности руководителей исполнительного высшего органа власти. В случае если после представления Президентом (в третий раз) кандидатуры на указанную должность, представительный орган субъекта РФ ее отклоняет, Президент вправе распустить законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
Юридическое обеспечение обязательного (императивного) проведения выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования власти народа представительным государственным органам и органам местного самоуправления — это одно из условий развития демократического правового государства. Применительно к выборным должностям в органах представительной власти Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает их избрание по федеральным спискам. Правом выдвигать такие списки наделены только политические партии. Имеющие право принимать участие в выборах политические партии не вправе создавать избирательные блоки, а член какой-либо партии — избираться по списку другой партии.
К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% (и более) голосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из федеральных списков кандидатов не получил 7% или более голосов избирателей либо все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60% или менее голосов избирателей, выборы депутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися. В целях совершенствования избирательного процесса Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. внесены существенные поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Свобода слова, право на информацию — способ обеспечения плюрализма мнений, т. е. многообразия политических, экономических, нравственных и иных идей и ценностей, внедрения в политическую жизнь фундаментальных демократических принципов. Отстаивая идею главенства этой фундаментальной свободы, идеолог французского Просвещения Вольтер писал: «...нет у людей никакой свободы без свободы высказывать свои мысли» .
Свобода выражения мнений лежит в основании правового общества и государства, представляя собой одно из основных условий прогресса и развития каждого человека. Это значит, что свобода мысли и слова, равно как и свобода публичных дискуссий по граждански значимым проблемам, есть форма существования демократического, толерантного общества. Не случайно русский дореволюционный юрист Е. Н. Тарновский указывал, что «свобода личности более всего утверждается и подтверждается свободою печати и слова» . В обществе никогда не может быть единообразия идей и мнений, каждый из его членов сохраняет свою индивидуальность, свое собственное понимание тех или иных проблем. Какое-либо насильственное воздействие на человека с целью принудить его к выражению своей позиции или отказу от нее недопустимо. Следовательно, к числу важнейших юридических следствий свободы слова относятся неправомерность любого преследования гражданина за выраженные им мысли при условии соблюдения действующего законодательства, а также недопустимость дискриминации граждан по мотивам высказанных ими мнений.
Свобода информации неотделима от свободы слова. Она включает структурные элементы, которые тесно взаимосвязаны и существуют в неразрывном единстве. Во-первых, это свобода каждого человека публично выражать свои мысли, идеи и суждения, как и распространять их любым законным способом. Во-вторых, это свобода печати и других- средств массовой информации, как и свобода от цензуры и право создавать и использовать органы информации, позволяющее материализовать свободу выражения мнений. В-третьих, это право на получение достоверной информации, имеющей общественное значение или затрагивающей права граждан, т. е. свобода доступа к источникам информации (ст. 29 Конституции РФ).
В своей трактовке свободы слова Основной закон основывается на стандартах, признанных международным правом. Право на информацию —способ обеспечения свободы слова, дополняемый запретом цензуры (ст. 29), — необходимые гарантии свободы в демократическом обществе. Использование свободы слова, печати, информации сопряжено с установлением ряда ограничений, которые могут быть установлены законом или нормами морали. Понятие структуры ограничений свободы слова имеет два значения. Во-первых, она базируется на характере запретительных норм (этика, право). Во-вторых, касается сферы действия (направленности) норм (религия, власть, личность) .
Современные конституции закрепляют различные формы политической активности граждан: их право на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Конституция РФ гарантирует право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). В ходе проведения массовых публичных мероприятий не допускаются призывы и действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства.
В Российской Федерации рассматриваемая свобода регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Согласно Закону (ст. 2) шествие или демонстрация — это массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо общественно значимым проблемам. Пикетирование — это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств, путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Пикетчики обычно располагаются у входа в здание (парламента, правительства, посольства и т. д.) или на какой-то территории (например, военной базы) с плакатами, в которых отражена позиция организаторов пикета.
Собрание — это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Вышеперечисленные демократические институты являются формами публичного выражения коллективного или индивидуального мнения по любой проблеме общественной или государственной жизни. Публичные мероприятия можно охарактеризовать как средство контроля гражданского общества за деятельностью органов государственной власти. Поэтому свобода проведения мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является не только необходимым элементом правового статуса личности, но и атрибутом современного демократического государства. Социальная ценность публичных мероприятий проявляется в том, что посредством такого рода акций осуществляется публичное выражение протеста и привлечение внимания средств массовой информации и общественности к проблемам, имеющим социальную значимость.
Право на проведение публичных мероприятий включает правомочия трех видов. Это право на личные действия (организация публичного мероприятия и участие в нем); право требования (предоставить общественные здания, улицы для проведения массовых публичных мероприятий); право притязания (юридическая возможность в случае необходимости прибегнуть к помощи государственного принуждения и государственной защиты). Очевидно, что анализируемая свобода должна выступать в форме реализации общеизвестного правового принципа — разрешено все, что не запрещено законом (разумеется, применительно к данной сфере общественных отношений) .
Согласно общепринятым в демократических странах стандартам для обеспечения свободы собраний, митингов, демонстраций, как правило, вводится уведомительный порядок их проведения, при котором организаторы ставят в известность органы государственной власти о предстоящем мероприятии. Причем последние вправе воспрепятствовать проведению публичного мероприятия лишь в тех случаях, когда цели и условия его проведения представляют угрозу общественному порядку, сохранности природы и окружающей среды, нормальной деятельности государственных институтов. Так, власти могут запретить манифестации «на общественном пути», т. е. в местах, имеющих большое значение для нормального функционирования городского транспорта; на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам; в пограничной зоне и проч. Однако во всех случаях должны быть предложены другие места для их проведения.
В соответствии с Законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ч. 3 ст. 6) во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны выполнять все законные требования организаторов, уполномоченного представителя органа исполнительной власти или местного самоуправления, как и сотрудников внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия. Организаторы массовых акций обязаны обеспечить сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия (ч. 4 ст. 5 указанного Закона).
Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» конкретизирует пределы вмешательства государства в реализацию данного права, предусматривая ряд оснований, по которым публичное мероприятие может быть прекращено. В их числе: создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение его организаторами требований законодательства, касающихся порядка проведения публичного мероприятия (ст. 16).
Право на объединение в общественные организации в числе других политических прав и свобод обеспечивает участие индивида в общественно-политической жизни, способствуют развитию политической активности и самодеятельности граждан. Это право, известное также под названием «свобода союзов и ассоциаций», представляет собой право образовывать любой союз, соответствующий требованиям закона. Оно дает гражданам возможность использовать различные формы совместной организованной общественной деятельности, объединяя усилия для защиты своих интересов. Общественные объединения (включая профсоюзы) создаются в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся для достижения общих целей. По общему правилу закон определяет вид общественных объединений: подлежащих государственной регистрации и получающих статус юридического лица, а также тех, которые могут функционировать и без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Основные принципы образования и деятельности общественных объединений нередко закрепляются в конституциях. Например, Конституция РФ (ст. 30) к их числу относит добровольность, свободу образования и деятельности. Право на объединение имеют как российские граждане, так и иностранцы и лица без гражданства, исключением являются политические партии, так как право на их создание имеют только граждане России. Российское законодательство закрепляет право создавать общественные объединения в таких организационно-правовых формах, как общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.
формы общественных объединений различны: политические партии, профсоюзы; женские и молодежные организации; творческие, предпринимательские, благотворительные и другие союзы. Право на объединение ограничивается лишь в четко установленных законом случаях. Наиболее часто в конституциях и законах встречаются ограничения этого права в виде запрета создавать тайные общества, военизированные организации и объединения с антиобщественными целями. Например, запрещается создание и деятельность политических партий, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности государства.
Содержание права российских граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются действующим законодательством, в частности Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ГК РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Федеральным законом от 10 января 2006 г., направленным на регламентацию деятельности и порядка финансирования неправительственных организаций, внесены существенные поправки в ряд нормативных актов (ГК РФ, законы «О закрытом административно-территориальном образовании», «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях»). Закон конкретизирует порядок государственной регистрации российских и иностранных неправительственных организаций (НПО): в частности, для иностранных НПО вводится уведомительный характер регистрации, которая, однако, осуществляется не МИД, как это осуществлялось до принятия указанного акта, а Федеральной регистрационной службой.
В Законе (ст. 3) указываются основания, по которым какой- либо общественной организации может быть отказано в государственной регистрации. А именно: если цели создания некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции и законодательству; создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам. Орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений, осуществляет контроль над соответствием их деятельности уставным целям.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» декларирует основные цели политической партии (ст. 3): формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов (списка кандидатов) на выборах. Учитывая особую роль политических партий в организации электоральных процессов, законодательно устанавливаются достаточно жесткие требования к их численности: политическая партия должна иметь минимальную численность в 50 тыс. человек при наличии региональных отделений численностью более 500 человек не менее чем в половине субъектов РФ.
В числе конституционных политических прав граждан следует указать и право на обращение (петиции). Реализация этого права предполагает развитие личной инициативы и личной заинтересованности граждан при решении вопросов государственного и общественного характера.
По сути дела, подаваемые чаще всего в письменном виде в органы государственной власти (или должностному лицу) обращения граждан представляют собой не только способ восстановления нарушенного права, но и форму политического участия в решении публичных дел. По общему правилу, на обращения граждан (в виде требований, предложений, заявлений, жалоб) государственные органы и должностные лица обязаны в установленном порядке реагировать. Ряд конституций (в частности, Венгрии) признает право петиций не только за гражданами, но и за любым человеком. В других странах (например, в Испании) конституция устанавливает, что некоторые категории граждан (военные, служащие органов безопасности и охраны порядка) могут использовать рассматриваемое право только в индивидуальном порядке.
Конституция РФ, не употребляя самого термина «петиция», закрепляет за гражданами право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Как правило, порядок подачи и рассмотрения письменных обращений, как и принятия по ним решений, определяет закон. В России право на обращение нашло регламентацию в рамках Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».