§ 5. Административная юстиция

Административная юстиция — самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями администрации[1]. Следовательно, основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления.

В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать стремление государственной власти пресекать незаконные действия должностных лиц, учитывая рост в государственном механизме значения и потенциала исполнительной власти.

[1] См., например: Хаманева Н. Ю., Салищева Н. Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001; Он же. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против». М., 2004; Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002; Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России. М., 2002; Лупа- рев Е. Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003; БахрахД. Н., Бурков А. П. Акты правосудия как источники административного права // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 11 — 23; Административная юстиция в новых европейских демократиях. Пер. с англ. Киев; Будапешт, 1999.

Нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их новых «поколений», но и ростом требований, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граждан[1].

Принцип разделения властей в современных демократических правовых государствах характеризуется наличием определенного механизма «сдержек и противовесов», который предотвращает концентрацию власти у одной из ветвей. Элементом такого механизма является судебный контроль над деятельностью исполнительной власти в виде самостоятельной ветви правосудия — «административной юстиции». Такой контроль, целью которого является защита прав граждан от злоупотреблений исполнительной власти, выражается в разрешении судом споров, возникающих в системе «гражданин—государство» в процессе осуществления исполнительной властью функции государственного управления.

Рост коллизий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость создания целостной автономной системы административных судов, которые призваны аннулировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида. Административная юстиция может быть представлена и квази-судебными органами[2] при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообложения, социальной защиты и т. д.

Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений, судьи административной юстиции призваны их пресекать, привлекая к ответственности неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти судьи имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность.

[1] На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание ведущий французский юрист Г. Брэбан в своем курсе «Французское административное право». М., 1988. С. 470—472.

[2] Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система именуется «квазисудебной».

Следовательно, роль административной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам. Речь идет о стандартах обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формировании соответствующей структуры органов судебной власти[1].

Исходя из общих задач административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином и исполнительной властью), некоторые ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой. «Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного права»[2].

Н. М. Коркунов отмечал, что «по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской...»[3]. При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего подчеркнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица — обязательные участники административного спора. Следовательно, юрисдикция судьи по административным делам основывается на том, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер. В законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти не используется.

[1] См.: Хаманева Я. Ю. Административная юстиция как способ разрешения правовых споров // Права человека и современное государственно-правовое развитие. М., 2007. С. 91.

[2] Nedjati J. М., Trice. /. Е. English and Continental Systems of Administrative Law. Amsterdam, 1978. P. 7.

[3] Коркунов H. M. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

И все же выделяются два характерных признака административной юстиции: 1) это разновидность судебной деятельности, которая осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства; 2) одной из сторон судебного процесса обязательно яляется представитель администрации.

В западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континентальная (немецко- французская) и англо-американская (англо-саксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за осуществлением административной власти сложилась в странах континентальной Европы гораздо раньше, чем в странах англосаксонской системы, где реальное функционирование административной юстиции начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.

Особенностью первой модели является наличие специализированных судов, которые отделены от общей судебной системы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции и наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в странах романо-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится.

В противоположность этой модели административные трибуналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например, разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохранения, занятости, социального обеспечения, деятельности полицейских органов и др.). Члены этих специализированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от значения самого трибунала) актами правительства либо отдельных министерств и ведомств. Чаще всего они действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для административных учреждений совмещение функций следователя и судьи.

Рассмотрим деятельность административной юстиции в странах континентальной системы права на примере таких стран, как Франция, ФРГ и Италия, а англо-американской — на примере США и Великобритании.

Французская доктрина административной юстиции признана классической: институт административной юстиции зародился во Франции еще в Средние века и в эпоху абсолютизма, а административное право имеет более чем двухвековую историю. Большинство ученых придерживаются мнения, что концепция административной юстиции берет свое начало в революционной Франции конца XVIII в. как результат недоверия революционеров к судьям обычных судов, представлявших интересы «короны и аристократии». Поскольку таким судьям на законодательном уровне было запрещено контролировать деятельность администрации, пробел был восполнен учреждением самостоятельной ветви правосудия в виде административной юстиции. Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континентальной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Появление административной юстиции во Франции самым тесным образом связано с реализацией принципа разделения властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с административными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце XIX века знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам[1] по делу Бланко (1873). Это постановление гласит: «Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом».

Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-правовой и административно-правовой ответственности были установлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается «служебная» вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Видный французский административист Ж. Ведель различает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тйжести), за которую чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом[2].

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если административный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассационным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

[1] Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

[2] См.: Ведель Ж. Административное право Франции. Пер. с фр. М., 1973. С. 216.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия и акты органов государственного управления и должностных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Основную массу жалоб по первой инстанции рассматривают административные трибуналы (их насчитывается 30). Они состоят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано пять административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредственно в Государственный совет. 

В составе Государственного совета имеется секция по рассмотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной властью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создаваемых по усмотрению администрации и свободных от судебного контроля.

Основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разбирательстве. Постановления по делу принимаются, как правило, коллегиально. Решение суда имеет строго определенную форму и должно быть обосновано как в отношении фактов по делу, так и в отношении примененных судом правовых норм. Однако срок обжалования достаточно жесткий — два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер.

Когда незаконные действия администрации связаны с нарушением основных прав и свобод или не основаны на применении закона или подзаконного акта, они считаются «самоуправством». В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующей компенсации. Важное значение имеет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государственный совет вправе взыскивать с публичных юридических лиц (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом. Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пени увеличивается.

Важную категорию дел составляют так называемые юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра управленческого решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу результатов выборов. Административный суд должен не только аннулировать результаты, не соответствующие нормам избирательного законодательства, но и выявить победившего кандидата или назначить повторное голосование. Отдельная категория дел основана на исковых требованиях по поводу толкования регламентарных актов (от правительственного до муниципального уровня) и оценки их законности. В данном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся незаконного характера или так называемой ничтожности конкретного управленческого акта.

Таким образом, административный судья защищает индивида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего. Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.

Доступ к управленческим актам и, следовательно, к административной юстиции во Франции гораздо шире, чем во многих других странах. Законом от 17 июля 1979 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан недоступны только те акты, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.

Закон от 11 июля 1979 г. устанавливает принцип обязательной мотивации управленческих решений, которые ограничивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям и проч.1

В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения «государственной властью» закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении 1960 г. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.

В Германии административные суды создаются только Парламентому а судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Статус судей административных идентичен статусу судей общей юрисдикции. Наряду с постоянными судьями в составе административных судов действуют общественные, которые избираются из числа граждан сроком на четыре года. Судебное производство ведется на основе принципов гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т. д. Обращает на себя внимание тот факт, что уже к середине XIX в. в стране сложилась законодательная база, а в последней трети XIX в. появляется обширная литература по вопросам административной юстиции.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и целесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предварительное решение по жалобе принимает «вышестоящий орган» — во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.

Структура административной юстиции ФРГ трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Верховный административный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одного общего — для земель Нижней Саксонии и Шлез-виг-Гольштейна).

[1] См.: Французская Республика. Конституции и законодательные акты / Сост. В. В. Маклаков, В. Л. Энтин. Пер. с фр. М., 1989. С. 367.

Как правило, дела в этих судах рассматривают коллегии в составе трех профессиональных судей и двух «почетных судей». Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматривают по первой инстанции большинство дел. Согласно постановлению органа административной юстиции обжалуемый управленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должностных лиц.

Верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную для данной земли административную проблему. В компетенцию Федерального административного суда в основном входит рассмотрение апелляционных и кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов. Федеральный административный суд может также принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд разрешает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.

Для ФРГ характерно также существование специализированных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассматривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств. К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др.

Если административный суд любой инстанции (и специализации) убежден, что какой-либо принятый парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт — до назначения процедуры слушания — Федеральному конституционному суду.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. При осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодательства, но и учитывать права и свободы гражданина[1].

В Италии административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судебным органом[2]. Совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих областных административных трибуналов.

Процесс формирования административной юстиции в Италии был достаточно длительным и многоэтапным. Административные трибуналы имеются в каждой из 20 областей и выступают как органы первой инстанции, рассматривающие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из председателя, назначаемого из числа членов Государственного совета, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управленческих актов и действий администрации; 2) так называемую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую администрацию совершить положительные действия; 3) исключительную юрисдикцию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

[1] См.: Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии // Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 73; Рихтер ИШупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. Пер. с нем. М., 2000. 

[2] Государственный совет состоит из шести отделений; первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

Главной особенностью, характерной только для итальянской судебной системы, является то, что споры по опротестованию принятых публичной администрацией актов не рассматриваются исключительно административными судами, но могут быть отнесены и к компетенции судов общей юрисдикции. Неправомерное действие (решение) публичной администрации в зависимости от обстоятельств его вынесения может быть оспорено как в суде общей юрисдикции, так и в административном суде. Подведомственность административных судов и судов общей юрисдикции в связи с опротестованием актов публичной администрации определяется существованием таких понятий, как законный интерес (interesse legittimo) и субъективное право (diritto soggettivo). По общему правилу органы административной юстиции рассматривают дела, связанные со спорами, затрагивающими законные интересы граждан или юридических лиц, а суды общей юрисдикции — их субъективные права.

Кроме того, в строго ограниченном законом перечне случаев компетенция органов административной юстиции распространяется и на споры с участием публичной администрации, затрагивающие субъективные права граждан. Это так называемая исключительная юрисдикция (giurisdizione esclusiva). Сущность деления прав граждан на субъективные права и законные интересы имеет исторические корни и относится к середине XIX в., когда началась разработка доктринальной концепции «субъективных прав и законных интересов». Тогда были заложены основы распределения судебных полномочий в связи с неправомерными решениями и действиями в сфере государственного управления, а указанные понятия были впервые использованы в законодательстве.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце XIX в. была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превышении власти и нарушении законов действиями (решениями) органов управления, наносящими ущерб законным интересам граждан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это правомочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Особенность итальянской системы административной юстиции состоит в более широких юрисдикционных полномочиях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные действия, в Италии он правомочен отменять действие актов публичной администрации в случае их несоответствия закону, вносить в них изменения, а также в установленных законом случаях обязывать публичную администрацию применить какой-либо нормативный правовой акт по предмету спора.

Показательно, что в Италии наряду с общими административными судами во главе с Государственным советом действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграниченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администрации определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в таких странах, как США и Великобритания, характеризуется определенной спецификой. По мнению многих американских специалистов, со второй половины XX в. со всей остротой встал вопрос о введении ответственности за правонарушения, совершенные работниками государственного аппарата. Это, в свою очередь, потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регламентированы.

В США основополагающим актом является Федеральный закон «Об административной процедуре» 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права, «важной вехой в развитии самой идеи о необходимости расширения в современных условиях ответственности администрации за причиненный ущерб»[1]. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации.

[1] Barry D. D., Whitcomb Н. R. The Legal Foundations of Public Administration. West Publ. Сотр., 1987. P. 27.

Наиболее важные изменения были внесены Законом о свободе информации 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г. Закон об административной процедуре разграничил компетенцию общих судов и административных трибуналов, сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации. Кроме того, многие штаты имеют и собственные законы об административной процедуре.

Закон об административной процедуре первым в странах общего права установил важнейшие принципиальные положения, регулирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений[1] с рассмотрением дел административного характера в рамках общих судов. Как известно, в США функционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов.

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рассматривают жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действия (бездействия) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении. Порядок ведения дел в этих судах является публичным, состязательным, гласным. Центральной стадией процесса является слушание.

[1] В их числе следует назвать Комиссию междуштатной торговли, Федеральную электроэнергетическую комиссию, Федеральную комиссию связи, Национальный совет по трудовым отношениям (подробнее см.: Ликеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97; Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 253—286).

Административный судья наделен широкими полномочиями по ведению слушания, похожими на те, которыми обладает судья в гражданском процессе.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место занимает Претензионный суд. Этот орган рассматривает гражданские иски физических и юридических лиц к правительству США с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с определением размера федеральных налогов и их уплатой[1]. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по которым выносятся решения о правах и обязанностях конкретных лиц.

Подавляющее большинство судебных исков касается незаконных решений, действий или заключений органов государственной власти, нарушающих интересы гражданина. Гражданин вправе требовать: приостановления или отмены действий администрации, объявления его незаконным или «ничтожным»; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое «постановлением о запрете» либо «деклараторным решением о признании действия незаконным». Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Если гражданин считает решение администрации незаконным, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатностью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским обслуживанием и др.

[1] Подробнее см.: Бернам У. Правовая система США. Пер. с англ. М., 2006.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий и т. д. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

Принципиальное различие между общими судами и коллегиальными административными органами квазисудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа «жесткого» прецедента трибуналы находятся в более привилегированном положении, нежели общие суды. В США квазисудебные административные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора.

Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по решениям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые «проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недостаточности или недостоверности фактов»[1]. Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.

Согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. установления того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принадлежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В таких случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

[1] Судебные системы западных государств. М., 1997. С. 59.

Таким образом, независимые судебные и квазисудебные органы в США играют исключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, подчеркивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, приходит к мысли о том, что «понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе»[1].

В Англии к началу XX в. институт административной юстиции (в общепринятом смысле) не получил широкого развития. Однако следует подчеркнуть важную особенность английского судопроизводства: наличие четкой процедуры рассмотрения дел, в том числе и административно-правовых, в общих судах. Однако постепенно все большее значение начали приобретать создаваемые в различных отраслях государственного управления органы административной юстиции.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, который создал единую правовую основу для деятельности большого количества органов, занимающихся разрешением административных конфликтов в социально-экономической сфере. Указанным актом сформулированы общие принципы организации и деятельности специальных органов административной юстиции, а также главные процедурные правила. Они предусматривают открытые заседания, участие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами. Закон учредил Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при Правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании. Трибуналы, разнообразие сфер деятельности которых велико, представляют собой специфически британское явление; их деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г.

[1] Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права человека накануне XXI века. М., 1994. С. 286.

Как правило, учреждение трибуналов осуществляется в статутном порядке соответствующими актами британского парламента, которые определяют их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Основная функция трибуналов — рассмотрение споров между гражданами и государственными учреждениями по вопросам, имеющим общественный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными правоприменительными органами, дополняющими систему судов общей юрисдикции. Указанные органы должны рассматриваться как «создаваемый парламентом механизм» для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

Административные трибуналы, включающие комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы, различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию административных трибуналов можно проводить по следующим областям социально-экономической жизни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

В соответствии с такой классификацией создаются трибуналы. Например, по вопросам землепользования учреждены: трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: национального вспомоществования, производственного травматизма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоохранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов — специалистов либо представителей предпринимателей и наемных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Наряду с профессиональными юристами в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговли, а также просьбы об освобождении от налогов какого-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собственным регламентом.

Современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существовании многочисленных разновидностей этого института. Обязанность государства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности. Административная юстиция — эффективный инструмент ограждения личности от незаконных или необоснованных действий публичных властей, поскольку «одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость»[1].

[1] Елистратов А. К Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.

Из представленного анализа института административной юстиции видно, что в демократическом обществе органы государственного управления и должностные лица не только наделяются правом издавать нормативные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках закона и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, причиненный этими действиями.