§ 4. Роль государственного надзора и контроля в защите прав человека и гражданина
С позиций обеспечения законности, охраны прав и свобод индивида следует оценивать роль государственного контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти. Формы их осуществления многообразны и связаны с конституционными полномочиями органов и лиц, представляющих соответствующие ветви исполнительной власти.
1. Важной формой такого контроля является осуществление Президентом РФ его конституционных полномочий. Являясь гарантом конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти. В соответствии с п. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент РФ обязан обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации и, следовательно, контролировать деятельность этих органов, в том числе и через аппарат своей Администрации, и через своих полномочных представителей в субъектах Федерации.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент может отменить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. Эта норма воспроизведена в ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Поэтому если Президент усмотрит в действиях Правительства нарушение закона, определяющего права и свободы человека и гражданина, он вправе применить указанную выше меру. Если Президент РФ сочтет незаконными действия или решения назначенного им руководителя федерального органа исполнительной власти, он вправе освободить такого руководителя от должности либо объявить ему дисциплинарное взыскание.
В отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации контрольные функции Президента закреплены в ст. 85 Конституции РФ, где указано, что Президент вправе приостанавливать действие актов указанных органов в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. А таким судом является прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации, в который Президент РФ согласно ст. 125 Конституции РФ вправе обращаться с соответствующими запросами. Так, Президент РФ обратился с запросом в Конституционный Суд по поводу нарушения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[1]. В дальнейшем Президент РФ своим указом определил меры по реализации постановления Суда по данному вопросу. Вместе с тем во многих случаях, когда Президент РФ приостанавливал действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ, этот орган пересматривал принятое решение и приводил его в соответствие с законодательством РФ.
[1] См. постановление Конституционного Суда РФ по данному делу от 24 января 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708).
Наблюдение и контроль за законностью актов органов исполнительной власти в рамках президентских структур осуществляет Государственно-правовое управление Президента РФ и Контрольное управление Президента РФ.
В Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г., подчеркивается, что помощники и советники Президента РФ имеют право запрашивать от федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти сведения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах также вправе осуществлять соответствующие контрольные функции.
2. В определенных рамках государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют представительные (законодательные) органы. На федеральном уровне следует обратить внимание на контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета Правительством РФ и подведомственными ему министерствами и ведомствами. В этих целях образована и действует Счетная палата Российской Федерации, которой обе палаты Федерального Собрания дают те или иные поручения. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» подчеркивается, что она является органом, осуществляющим государственный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета.
Отметим, что в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» имеется гл. VI «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием», где урегулирован порядок ответов членов Правительства на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, взаимоотношения Правительства РФ и комитетов и комиссий Федерального Собрания.
Установлено также, что Правительство РФ информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета и в установленные сроки представляет необходимые данные в Счетную палату Российской Федерации.
Одной из форм парламентского контроля ныне является институт парламентских расследований. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» регламентирует осуществление палатами Федерального Собрания РФ деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Целями парламентского расследования являются: защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение контроля деятельности Правительства РФ и иных органов исполнительной власти по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.
3. Контроль за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами возложен непосредственно на Правительство РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их деятельность, применять меры дисциплинарного воздействия, вплоть до увольнения, к назначаемым Правительством РФ должностным лицам (руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, заместители министров и др.).
4. В целях обеспечения государственного контроля и надзора в сферах хозяйственной и социально-культурной деятельности, в целях охраны жизненных интересов граждан и общества в целом государство вынуждено создавать соответствующие органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Основной задачей контрольно-надзорных органов является обеспечение безопасности личности от негативных техногенных и природных факторов, от распространения некачественной или фальсифицированной продукции, от оказания недобросовестных финансовых и иных услуг и т. п.
Ныне такими органами являются федеральные службы по надзору в различных сферах хозяйственной и иных видов деятельности, в том числе, за соблюдением санитарных правил, норм и правил охраны труда, противопожарных правил, правил безопасности дорожного движения, строительных норм и правил, требований к обеспечению безопасности на промышленных объектах, к перевозочной деятельности на всех видах транспорта, к производству и обороту отдельных видов продукции и т. п.
Федеральные службы по надзору действуют в сфере охраны здоровья граждан, в сфере образования, культуры и науки, обеспечивают надзор за выполнением миграционных правил и в ряде других областей.
Функции государственного надзора и контроля выполняют Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба и ряд других специализированных органов государственного контроля и надзора.
Деятельность большинства этих контрольных органов непосредственно связана с охраной жизни и здоровья граждан, с защитой их от неправомерных действий должностных лиц в различных сферах хозяйства. Поэтому работу таких органов можно рассматривать как одну из важных административно-правовых форм защиты прав граждан.
В связи с этим надо добавить, что органы государственного надзора и контроля вправе применять как административно-пресекательные меры (дача обязательных предписаний, запрещение эксплуатации того или иного производственного объекта, изъятие негодной к употреблению продукции), так и меры административного наказания (администратиные штрафы). Кроме того, они обязаны передавать в правохранительные органы материалы, свидетельствующие о фактах преступной деятельности отдельных лиц.
Надзорные полномочия федеральных служб определены в положениях о них (утверждаются Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости от подведомственности служб), а также специальными постановлениями Правительства, утвердившими правила осуществления надзора в конкретных сферах природопользования, в строительстве, связи, образовании.
Например, в 2006 г. Правительством РФ утверждены Положение о государственном строительном надзоре в Российской Федерации, Положение о государственном земельном контроле. В 2007 г. Правительством утверждены Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, Правила пожарной безопасности в лесах, Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования.
5. Специфической формой защиты прав и свобод человека и гражданина является прокурорский надзор. Применительно к сфере исполнительной власти действует прежде всего ветвь прокурорского надзора, именуемая в юридической литературе как «общий надзор», т. е. надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, всеми органами исполнительной власти, начиная с федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также за соответствием закону издаваемых этими органами и лицами правовых актов.
Особое значение имеет урегулированная в ст. 1, 26—28 и др. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сфера прокурорского надзора, непосредственно связанная с защитой прав граждан. В Законе указано, что прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». Наряду с этим прокуратура обязана обеспечивать надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
В ст. 26 Закона о прокуратуре подчеркивается, что, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые контролируют эту сферу, и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению их нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Прокурор также вправе принести протест на акт, нарушивший права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в соответствии с процессуальным законодательством. Прокурор имеет также право внести представление в тот орган или тому должностному лицу, которое полномочно устранить допущенное нарушение. В данном случае имеются в виду вышестоящие в порядке подчиненности органы и должностные лица. Прокурор вправе объявить должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона. Необходимо отметить еще одно важное полномочие прокурора: он вправе освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию внесудебными органами, вынося об этом специальное постановление.
Следует отметить, что органы прокуратуры за последние годы активизировали свою деятельность по защите прав и свобод граждан. Прокуратура уделяет особое внимание вопросам исполнения трудового законодательства, своевременной выплаты заработной платы сотрудникам бюджетных организаций, соблюдения прав несовершеннолетних, деятельности детских домов и специализированных интернатов для детей, охраны материнства и детства, защиты прав ветеранов и другим актуальным вопросам жизни общества.
6. Особые надзорные функции в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации осуществляет ныне Министерство юстиции РФ.
Согласно Положению о Министерстве юстиции РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 14 октября 2004 г. № 1313, на него возложено обеспечение (в пределах его полномочий) защиты прав и свобод человека и гражданина. Минюст России осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, обобщает практику указанной регистрации, представляет соответствующую информацию Президенту РФ и в Правительство РФ.
В 1997 г. Правительством РФ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах указано, что акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. В регистрации такого акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и обязательны к исполнению только после их государственной регистрации и официального опубликования.
Минюст России проводит также юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, ведет государственный учет этих актов. На Минюст России возложена также организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти акты. Все это дает дополнительную возможность своевременно устранять в указанных выше актах нарушения прав и свобод граждан.
Таким образом создан дополнительный механизм защиты прав и свобод человека от неправомерных действий органов исполнительной власти.