§ 4. Иностранцы
Иностранец — лицо, обладающее гражданством определенного государства, но не государства пребывания. В силу этого он одновременно подчиняется законодательству собственной страны и государства, в котором он проживает. Иностранцы обязаны соблюдать законы страны пребывания, с уважением относиться к обычаям и традициям ее народа. В свою очередь, государства должны публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев, а также обеспечить любому иностранцу, находящемуся на их территории, свободу связаться с консульским или дипломатическим представительством страны гражданской принадлежности (ст. 4, 3, 10 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой 13 декабря 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН).
В последние годы вопросы, связанные со статусом иностранцев, стали регламентироваться во внутреннем законодательстве значительно детальнее, В ряде стран были внесены изменения в старые или приняты новые законы, касающиеся статуса иностранцев (2002 г. — Россия, 2004 г. — Германия, Финляндия, 2005 г. — Австрия, Швеция). При этом изменились акценты в регулировании. Если ранее особое внимание уделялось мерам административного характера, связанным с разрешением на въезд или пребывание, предоставлением убежища или высылкой, то в настоящее время большую актуальность приобрели вопросы, касающиеся воссоединения семей, трудоустройства, социальной защиты и интеграции иностранцев в принимающее общество. Кроме того, общей тенденцией является ужесточение подходов к нелегальным иммигрантам и обеспечение большего объема прав лицам, которые находятся на территории государств на законных основаниях.
Существуют различные подходы к регламентации положения иностранцев на территории страны. Им может предоставляться национальный режим, т. е. равный статус, за исключением прав и свобод, закрепленных за гражданами страны законами или договорами (ст. 26 Конституции Болгарии, ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, ст. 52 Конституции Словакии). В соответствии с российским законодательством иностранцы не могут избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации; участвовать в референдумах, которые проводятся на территории России и субъектов Федерации; быть принятыми на гражданскую или военную службу; входить в состав экипажа судна, плавающего под государственным флагом нашей страны; быть командирами воздушного судна гражданской авиации и т. д.
Гражданам других государств может предоставляться установленный минимум прав и свобод. Так, в соответствии с Конституцией Румынии (ст. 18) иностранцам гарантируется покровительство в отношении личности и имущества. Статус иностранцев на территории государства может определяться принципом взаимности, т. е. зависеть от отношения к гражданам данного государства в стране государственной принадлежности иностранца. Этот принцип закрепляется в Законе Японии «О земельной собственности иностранцев», предусматривающем введение запретов или ограничений в отношении приобретения земли в собственность для граждан тех стран, где действуют аналогичные запреты или ограничения для граждан Японии (ст. 1).
В законодательстве многих стран устанавливается режим наибольшего благоприятствования — предоставление максимального объема прав и свобод представителям определенных государств или этнически близким иностранцам. Согласно Конституции Италии не принадлежащие к Республике итальянцы могут приравниваться к гражданам страны в отношении доступа к государственной службе и к выборным должностям (ч. 2 ст. 51). На территории Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики Беларусь. В рамках Сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства, оплаты труда и предоставления других социально-трудовых гарантий. Кроме того, может вводиться специальный режим для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором. Так, в Республике Словения данный статус распространяется на иностранцев, работающих в стране, и членов их семей (ст. 79 Конституции Республики).
Обычно, государства устанавливают определенные правила, связанные с проживанием и пребыванием иностранцев на своей территории. Согласно Конституции Финляндии иностранцы, проживающие на законных основаниях на территории страны, имеют право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства (ч. 1 § 9). Однако в силу особого статуса Аландских островов в законодательстве страны устанавливаются ограничения в отношении права выбора места жительства на территории данной провинции . В Японии введена обязательная регистрация лиц, не являющихся гражданами страны. Иностранец должен обратиться с ходатайством о регистрации к мэру города либо к старосте того поселка или общины, в которой он проживает, в течение 90 дней после прибытия в Японию или 60 дней после приобретения статуса иностранца, если его правовое положение изменилось во время пребывания в стране (ч. 1 ст. 3 Закона «О регистрации иностранцев»).
Ряд государств Западной Европы (Австрия, Дания, Германия, Нидерланды, Финляндия, Франция) ввели программы интеграции лиц, прибывающих в страну или находящихся в ней. Принимающее государство предоставляет участнику программы возможность в том или ином объеме пройти интеграционный курс, направленный на обучение государственному языку, ознакомление с историей и традициями страны, первичную ориентацию на рынке труда и профессиональную подготовку. После проведения индивидуального собеседования, направленного на выявление образовательного уровня, профессиональной квалификации и языковой подготовки иностранца, определяется интеграционный план для конкретного лица и заключается соглашение между заинтересованным лицом и тем муниципалитетом, где оно проживает. Существует две разновидности интеграционных программ. Наибольшее распространение получили программы первичной адаптации для мигрантов, предусматривающие обязательное прохождение интеграционных курсов (Австрия, Германия, Дания, Нидерланды, Франция). Значительно реже встречаются добровольные интеграционные программы, которые являются обязательными только для безработных или лиц, живущих на социальное пособие (Швеция, Финляндия).
Для осуществления трудовой деятельности иностранцам, как правило, требуется получить разрешение на работу. В некоторых странах действуют ограничения в отношении трудоустройства иностранцев. В основе политики Японии в сфере трудовой миграции лежит запрет на въезд неквалифицированной рабочей силы, который впервые был сформулирован министром труда в заявлении от 14 марта 1967 г., одобренном на заседании совета министров. По мнению правительства Японии, отказ от привлечения неквалифицированной рабочей силы из-за рубежа должен стимулировать модернизацию и автоматизацию производства и рост заработной платы трудящихся.
В Италии действует система квотирования приема граждан государств, не входящих в состав ЕС, прибывающих в страну в целях трудоустройства и осуществления самостоятельной экономической деятельности. При этом учитываются сведения об уровне занятости представителей конкретных профессий в масштабе страны и каждой из областей, а также общее число представителей этих государств, внесенных в Италии в списки лиц, которые ищут работу.
В ряде государств получили распространение программы временной трудовой миграции, позволяющие гражданам одной страны трудоустраиваться в другом государстве на фиксированный срок, но не дающие права получения разрешения на постоянное пребывание в стране трудоустройства. Эти программы могут быть согласованы на межгосударственном уровне или осуществляться на негосударственной основе в рамках частного сектора работодателями и агентствами по трудоустройству. Наибольшее развитие эти программы получили в 40—60-х гг. прошлого века в США (программа по трудоустройству граждан Мексики) и в Германии (программа привлечения гастарбайтеров из Турции). Недавно такие программы были вновь введены в Австрии и Германии.
С точки зрения обеспечения доступа иностранцев к социальным услугам, предоставляемых публичными властями, можно выделить несколько подходов. Одни государства гарантируют предоставление соответствующих услуг всем проживающим в стране вне зависимости от гражданства и законности их пребывания (Великобритания, Швеция), другие — только гражданам страны и лицам, легально находящимся на ее территории, однако нелегальным мигрантам могут предоставляться отдельные услуги, в частности в сфере школьного образования (Франция, Италия, Германия). Третьи государства обеспечивают иностранцам социальные услуги только в соответствии с международными обязательствами или на основании двусторонних соглашений (Швейцария).
Формы политического участия иностранцев в значительной степени определяются теми возможностями, которые им предоставляет государство пребывания. В частности, речь может идти об избирательных правах и свободе объединения, формировании консультативных органов и структур, представляющих интересы мигрантов. В ряде государств Западной Европы избирательные права на местном уровне гарантируются не только гражданам государств — членов ЕС, но и другим иностранцам. Как правило, необходимым требованием для осуществления данного права является проживание в течение установленного срока на территории страны (пять лет — Бельгия, Люксембург, Нидерланды; три года — Дания , Норвегия, Швеция; два года — Финляндия). В некоторых странах избирательные права предоставляются только гражданам конкретных стран на условиях взаимности (Мальта — гражданам государств — членов Совета Европы, Португалия — гражданам тех государств, с которыми заключены межгосударственные соглашения ). В большинстве стран иностранным гражданам предоставляется активное и пассивное избирательное право, однако в Бельгии граждане других государств не могут баллотироваться на выборах.
В настоящее время в ряде стран иностранцам гарантируется свобода объединения. Италия гарантировала трудящимся-мигрантам равные права с итальянскими трудящимися. Итальянские профсоюзы традиционно поддерживают все инициативы, связанные с борьбой против дискриминации и за расширение прав иммигрантов. Крупнейшие профсоюзы страны — Всеобщая итальянская конфедерация труда, Итальянская конфедерация профсоюзов трудящихся и Итальянский союз труда — создали по собственной инициативе специальные иммиграционные службы, оказывавшие информационное и правовое содействие тем гражданам третьих стран, которые хотели урегулировать свое положение на рынке труда. Не случайно в 1996 г.
количество членов профсоюза среди иммигрантов (44%) было выше, чем среди итальянских трудящихся (36,6%)Иностранцы, проживающие в Финляндии, могут участвовать в любых общественных объединениях, в том числе и политических, наравне с гражданами страны. В Германии иностранцы могут входить в состав политических партий, однако не должны составлять большинство членов партии или ее правления.
В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод запрещается массовая высылка иностранцев (ст. 4 Протокола № 4). В соответствии с практикой Европейской Комиссии и Европейского Суда по правам человека коллективной высылкой считается любая мера, принуждающая иностранцев как особую группу покинуть страну, исключая случаи, когда данная мера предпринята на базе разумного и обоснованного исследования обстоятельств дела каждого из членов группы в отдельности. В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 13) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 1 Протокола № 7) устанавливаются процедурные требования в отношении высылки иностранца, на законных основаниях находящегося на территории государства: лицо может быть выслано только на основании решения, принятого на основе закона; соответствующее решение принимается компетентным органом в соответствии с положениями материального и процессуального права страны; иностранец должен иметь возможность представить собственные аргументы против высылки и потребовать пересмотра своего дела.
В конституциях многих стран специально регламентируются вопросы выдачи (экстрадиции) иностранцев. Так, в Италии не допускается выдача иностранца за политические преступления (ч. 4 ст. 10), в Польше — подозреваемых в совершении преступления по политическим мотивам без применения насилия (ст. 55). В Венгрии запрещается выдача лиц, пользующихся правом убежища (ст. 65), в Российской Федерации — лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в нашей стране преступлением (ч. 2 ст. 63).
Определенные ориентиры в данной сфере установлены в международном праве. Типовой договор о выдаче был принят 45-й сессией Генеральной Ассамблеи 14 декабря 1990 г. (Резолюция 45/116) для оказания содействия государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах предупреждения преступности и уголовного правосудия. Государство обращается с просьбой о выдаче лица в целях судебного преследования за правонарушение либо для вынесения (исполнения) приговора в связи с этим правонарушением. В соответствии с Типовым договором такое правонарушение должно влечь тюремное заключение или другую меру лишения свободы на максимальный срок не менее одного года или более серьезное наказание согласно законодательству государства, обращающегося с просьбой о выдаче, и страны пребывания разыскиваемого лица. Просьба о выдаче направляется в письменном виде и сопровождается подтверждающими документами. Запрашиваемое государство рассматривает просьбу о выдаче в соответствии с процедурами, предусмотренными его законодательством, и безотлагательно сообщает о своем решении.
Любой полный или частичный отказ в просьбе должен быть обоснован. В частности, выдача не разрешается, если совершенное правонарушение рассматривается запрашиваемым государством как деяние политического характера либо если просьба о выдаче связана с судебным преследованием или наказанием лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса. В выдаче может быть отказано, если правонарушение карается смертной казнью по закону запрашивающего государства и это государство не дает достаточные, по мнению запрашиваемого государства, гарантии того, что смертный приговор не будет вынесен или не будет приведен в исполнение в случае его вынесения.
В соответствии с практикой Европейского Суда по правам человека государства, осуществляющие выдачу, должны нести определенную ответственность за возможное плохое обращение с выданным лицом в будущем. Европейская конвенция не запрещает высылку лица из страны пребывания или его выдачу иностранному государству, однако эти меры могут послужить поводом для обращения в органы Совета Европы. Европейский Суд по правам человека рассматривает вопросы, связанные с высылкой лица, не только с точки зрения соблюдения процессуальных гарантий, но и в контексте права на уважение частной и семейной жизни и возможности применения к данному лицу пыток, унижающего достоинство или бесчеловечного обращения в стране высылки. Если же жалоба связана с возможной выдачей лица, то, как правило, рассматривается вопрос о соблюдении запрета пыток и обязательства уважать права человека, предусмотренные в Конвенции.