§ 2. Приобретение гражданства и его прекращение
В соответствии с международно-правовыми стандартами каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Хотя в законодательстве современных государств устанавливаются разнообразные критерии, наиболее распространенными основаниями являются приобретение гражданства по рождению и путем натурализации. Во всех странах законодатель закрепляет возможность предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасте человек не может определить свои предпочтения. Такой подход основывается на предположении о том, что уже при рождении определенного лица имеется высокая степень вероятности того, что оно будет лояльно по отношению к государству, с которым связано через своих родителей или в силу рождения на его территории.
В основе предоставления гражданства по рождению лежат два принципа: «право крови» (jus sanguinis), т. е. рождение от родителя или родителей — граждан конкретной страны, и «право почвы» (jus soli), т. е. рождение на территории определенной страны. Предпочтение «праву крови» — общности в силу происхождения — отдают государства, стремящиеся сохранить этнокультурное единство народа, традиционно проживающего на определенной территории (Германия, Италия, Швейцария). В государствах, где основное население страны составляют иммигранты и их потомки (США, Канада), полагают, что «право почвы» помогает сформировать новую культурно-государственную общность на территориальной основе.
В законодательстве большинства государств закрепляется смешанный подход — сочетание в той или иной форме «права крови» и «права почвы». В соответствии с Федеральным законом от 31 марта 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ребенок приобретает гражданство нашей страны независимо от места рождения, если оба его родителя или единственный его родитель являются гражданами России (принцип права крови). Вместе с тем гражданином России становится и тот ребенок, который находится на ее территории, если его родители неизвестны и не объявились в течение шести месяцев после его обнаружения (принцип права почвы).
Изначально законодательство о гражданстве предоставляло разные возможности мужчине и женщине передавать гражданство своему ребенку, отдавая предпочтение отцу. Так, согласно Закону Италии о гражданстве от 13 июня 1912 г. ребенок мог получить гражданство матери по рождению, если его отец был неизвестен либо являлся лицом без гражданства или если ребенок не мог следовать гражданству отца-иностранца (п. 2 ст. 1). Впоследствии изменились международные стандарты в данной сфере. В Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. было закреплено равенство прав женщин и мужчин в отношении гражданства их детей (ст. 9). В современных условиях законодательство большинства стран является нейтральным с точки зрения пола, т. е. предоставляет отцу и матери равные шансы передать гражданство своему ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу. Согласно Закону Кыргызстана о гражданстве 1993 г. при различном гражданстве родителей ребенок, родившийся на территории страны, является гражданином Республики, если его отец является гражданином. Мать может передавать свое гражданство ребенку, если его отец неизвестен (ст. 14).
В соответствии с ч. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Не случайно в законодательстве различных государств можно встретить положения о предоставлении гражданства детям, найденным на территории страны, родители которых неизвестны. В российском законодательстве возраст ребенка не имеет значения, однако в ряде зарубежных стран введены возрастные ограничения (дети до пяти лет — США, до шести месяцев — Австрия).
Натурализация — предоставление гражданства лицу, не являющемуся гражданином страны по рождению, в соответствии с его ходатайством и на основании решения компетентного органа. Правом предоставления гражданства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию короля и палаты представителей, в Исландии и Люксембурге — парламента, в США — федеральных судов, в Италии и России — президента, в Турции и Франции — правительства страны. В ряде государств данные вопросы относятся к ведению министерств юстиции (Исландия, Япония), иностранных дел (Мексика) или внутренних дел (Греция, Израиль).
Существуют различные подходы к натурализации иностранных граждан. В ряде стран предоставление гражданства рассматривается в качестве завершающей стадии процесса ассимиляции, предполагающей готовность лица принять образ жизни, культуру и обычаи страны (Япония). Натурализация трактуется как сугубо дискреционное полномочие государства, поскольку орган, принимающий соответствующее решение, вправе определять, соответствует ли предоставление гражданства лицу, отвечающему всем установленным требованиям, интересам страны. Отрицательное решение не обосновывается и фактически не подлежит обжалованию. Прием в гражданство предполагает тщательное исследование дела каждого из претендентов и уплату достаточно высоких сборов.
В других странах (США, Канада, Швеция) прием в гражданство означает интеграцию и социализацию лица в рамках общей для всех граждан политической культуры, что предполагает готовность к внешней адаптации — признание основополагающих принципов и ценностей государственности. В этих государствах от иммигрантов ожидают натурализации, которая поощряется государством. Для данного подхода характерны менее жесткие требования в отношении сроков проживания в стране пребывания, более формальный подход к оценке поведения лица и знания государственного языка. При этом все кандидаты, отвечающие установленным требованиям, подлежат натурализации. Процедура рассмотрения ходатайств о натурализации достаточно проста и формальна, прием в гражданство, как правило, предполагает уплату относительно невысоких сборов.
Натурализация представляет собой наиболее типичный способ приобретения гражданства иммигрантами в первом поколении, которые стали жителями страны пребывания в результате личного выбора, покинув страну своего происхождения. Возможность натурализации обусловлена признанием права на изменение гражданства во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает право на натурализацию, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент на гражданство. Как правило, возможность получить гражданство иностранного государства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами — происхождением, проживанием или рождением на его территории.
Обязательным условием натурализации является проживание в течение установленного срока на территории страны нового гражданства, т. е. ценз оседлости. Согласно Европейской конвенции о гражданстве максимальный срок проживания не должен превышать 10 лет перед подачей соответствующего заявления (п. 3 ст. 6). Практика современных государств существенно варьируется: в законодательстве можно встретить мягкие — до пяти лет (Бельгия — три года, Канада — четыре года), умеренные — от пяти до 10 лет (Россия, Франция — пять лет, Германия — восемь лет) и жесткие — не менее 10 лет (Австрия, Испания — 10 лет) подходы к регламентации ценза оседлости.
Государства заботятся о том, чтобы увеличение числа новых граждан не привело к необоснованным обременениям для бюджета страны, поэтому многие из них вводят экономические требования для кандидатов на натурализацию (Япония, Германия, Португалия). Как правило, речь идет об определенном уровне материально-финансового благосостояния, предполагающем способность самостоятельно обеспечивать себя. В некоторых странах оговаривается максимальный срок, в течение которого лицо может жить за счет социальных выплат (Дания — не более года в течение пяти лет до подачи ходатайства о натурализации). Во многих государствах необходимо подтвердить легальность источников существования. В соответствии с российским законодательством доказательством может служить справка о доходах физического лица, налоговая декларация с отметкой налогового органа, справка с места работы, свидетельство о праве на наследство, справка о наличии вклада в кредитном учреждении или другой документ.
Во многих государствах устанавливаются требования надлежащего поведения или отсутствия криминального досье, т. е. своеобразные моральные критерии. В одних странах эти положения сформулированы в общем виде (Ирландия — хорошая репутация, Испания — надлежащее гражданское поведение), что допускает определенную свободу усмотрения органов, принимающих решение о натурализации. Другие государства (Финляндия, Великобритания, Швеция) вводят мораторий на прием в гражданство лиц, совершивших определенные правонарушения в течение установленного срока, продолжительность которого зависит от характера правонарушения или вынесенного наказания. В третьих государствах наряду с этим устанавливается перечень правонарушений, исключающих право на натурализацию (Греция — посягательство на конституцию страны, продажа и транспортировка наркотиков, международные финансовые преступления, отмывание денег, трафик незаконных иммигрантов и др.).
В последние годы во многих странах более серьезное внимание уделяется не только поведению лица, но и его социальной и культурной интеграции в принимающем обществе. Как правило, необходимая степень социализации кандидата на натурализацию в стране пребывания предполагает овладение в определенном объеме государственным языком, усвоение базовых сведений об истории страны и ее политико-правовых институтах. Во Франции и Германии знание языка необходимо продемонстрировать в ходе интервью с государственным служащим, принимающим документы на натурализацию. В Португалии иностранец, претендующий на прием в гражданство, должен предъявить свидетельство о знании языка уполномоченного образовательного учреждения. В Нидерландах и Великобритании знание языка проверяется в ходе специального натурализационного теста. В нашей стране для подтверждения владения русским языком в установленном объеме необходимо представить документ государственного образца о получении образования в образовательном учреждении СССР до 1 сентября 1991 г. либо сертификат о прохождении тестирования по русскому языку в аккредитованном образовательном учреждении Российской Федерации или документ об образовании, выданный на территории иностранного государства, в котором имеется запись об изучении курса русского языка.
Необходимо учитывать, что способность к изучению иностранного языка в немалой степени зависит от возраста и состояния здоровья лица, его образовательного уровня. В связи с этим языковые требования при приеме в гражданство не должны быть чрезмерно жесткими, поэтому вполне оправданным является освобождение представителей старших возрастных групп от их соблюдения (Греция, Испания, США). Данное требование соблюдено в российском законодательстве, поскольку от представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются мужчины, достигшие возраста 65 лет, женщины, достигшие возраста 60 лет, а также инвалиды I группы.
Традиционным условием для натурализации в США является знание и понимание основ истории, принципов и государственного устройства страны. В последние годы в ряде европейских стран также стали учитывать наличие у лица базовых представлений о принимающем государстве и обществе. Претенденты на натурализацию должны продемонстрировать знание культуры и истории страны (Дания и Греция), прав и обязанностей, предоставляемых лицу в связи с приемом в гражданство (Франция), знакомство с демократическим устройством и историей (Австрия). В Нидерландах с 2003 г. кандидат на натурализацию сдает единый натурализационный тест, в ходе которого оценивается языковая подготовка, знание реалий голландского общества и конституционного устройства страны. Языковой тест продолжительностью в три часа включает в себя 105 заданий, часовой тест о жизни в Нидерландах — 40 вопросов.
В законодательстве многих стран предусмотрен упрощенный (регистрационный) порядок предоставления гражданства, допускающий отступление от общих требований для приема в гражданство. В ряде государств упрощенная процедура натурализации устанавливается для представителей определенных государств или для иностранцев, близких по этническому происхождению или языку (Германия, Италия, Греция, Испания, Португалия, Франция). В странах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется на представителей титульной нации или тех, чьи предки родились на данной территории. Более широкие подходы закрепляются только в России, которая предоставляет возможность приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке гражданам государств, входивших в состав СССР.
Обеспечение привилегированного доступа к гражданству на основании этнической принадлежности или государственного происхождения вызывает определенные сомнения с точки зрения соблюдения принципа недискриминации, однако в литературе выдвигаются и аргументы в поддержку такого подхода . В частности, это может быть признано обоснованным в период формирования национальной государственности вскоре после приобретения страной независимости, в свете особых обязательств метрополии в отношении жителей бывших колоний, которые ранее имели статус ее граждан, или необходимости защиты прав представителей родственных этнических меньшинств, преследуемых за рубежом.
В ряде стран характер приобретения гражданства может оказывать воздействие на объем прав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) президентом страны может стать только гражданин по рождению. На Филиппинах устанавливается очень широкий перечень ограничений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президента, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда и нижестоящих судов, председателей и членов конституционных комиссий, омбудсмана и его заместителей, членов комиссии по правам человека.
Определенная группа оснований приобретения гражданства связана с территориальными изменениями или прекращением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства — трансферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» гражданами России были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории Российской Федерации на день вступления в силу этого Закона, если в течение года они не заявили о нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).
В тех случаях, когда определенная часть территории одного государства переходит под суверенитет другого государства, используется оптация — добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому государству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сделавшее выбор, будет жить на территории государства гражданской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым и двусторонним, происходит обычно по национальному признаку на основе принципа добровольности.
Гражданство может быть прекращено по инициативе заинтересованного лица, автоматически в силу закона либо по решению государственных органов. Выход из гражданства осуществляется добровольно на основании заявления заинтересованного лица. Добровольный выход из гражданства предполагает определенные действия со стороны гражданина. Так, гражданин Японии осуществляет выход из гражданства путем уведомления министра юстиции (ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве). Уведомление осуществляется через региональное или районное бюро по правовым вопросам, если заинтересованное лицо проживает на территории страны, либо через посольство или консульство, если это лицо проживает за рубежом. К заявлению об отказе от гражданства прилагается выписка из семейного реестра и документы, подтверждающие наличие иностранного гражданства. Гражданство Японии утрачивается с момента уведомления (ч. 2 ст. 13).
В законодательстве могут устанавливаться различные условия для выхода из гражданства. В большинстве стран выход из гражданства не должен приводить к безгражданству, т. е. лицо должно получить гражданство другой страны. В некоторых странах (Италия, Испания) предварительным условием для выхода из гражданства является проживание за пределами страны. Отдельные государства (Финляндия, Греция) запрещают выход из гражданства лицам, не выполнившим воинскую обязанность. Препятствием для выхода из гражданства может служить и преследование в уголовном порядке заинтересованного лица (Австрия, Германия, Дания). Процедура выхода из гражданства имеет существенные различия. В одних странах (Австрия, Великобритания, Япония) лицо выходит из гражданства автоматически, если отвечает всем предусмотренным в законе требованиям. В других (Германия, Италия, Испания) уполномоченные государственные органы должны дать согласие на выход из гражданства. В третьих странах (Франция, Швеция, Россия) допускается отказ в выходе из гражданства.
В соответствии с российским законодательством при выходе из гражданства лицо, проживающее на территории Российской Федерации, представляет документ полномочного органа иностранного государства о наличии иного гражданства или о возможности его предоставления, а также документ налогового органа об отсутствии задолженности по уплате налогов. Основаниями для отказа в выходе из гражданства является невыполнение обязательств перед страной, предусмотренных федеральным законом; привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу или вступление в силу приговора суда, подлежащего исполнению, в отношении данного лица.
Во многих государствах гражданство утрачивается автоматически в силу закона в связи с определенными юридическими фактами. К таковым относятся поступление на гражданскую или военную службу другого государства (Франция, Италия, Греция), приобретение иностранного гражданства в добровольном порядке (Австрия, Германия, Испания). В Италии утрата гражданства в мирное время возможна в том случае, если заинтересованное лицо принимает предложение о поступлении на публичную службу или занимает публичную должность в другом государстве, публичном учреждении за рубежом или в международной организации, членом которой Италия не является, либо поступает на военную службу иностранного государства и не уходит в отставку, несмотря на предупреждение правительства Италии, в течение установленного срока (ч. 1 ст. 12 Закона о гражданстве). Предупреждение оформляется в виде декрета министра внутренних дел и вступает в действие на следующий день после уведомления заинтересованного лица. Утрата гражданства происходит на следующий день после истечения установленного в нем срока (ст. 9 Регламента об исполнении Закона)
В законодательстве многих государств предусматривается утрата гражданства в связи с предоставлением заведомо ложных сведений или подложных документов при приеме в гражданство (Россия, Австрия, Португалия). В ряде стран устанавливаются временные ограничения для утраты гражданства по данному основанию (Финляндия — пять лет, Испания — 15 лет после приема в гражданство, Франция — два года после обнаружения факта представления подложных документов или недостоверных сведений). При этом в некоторых государствах (Австрия, Великобритания, Ирландия) не требуется соблюдения требования о предотвращении безгражданства при применении данной процедуры. Вместе с тем в любом случае заинтересованному лицу должны быть предоставлены определенные процессуальные гарантии — возможность высказать свое мнение и обжаловать соответствующее решение.
Лишение гражданства как санкция за ненадлежащее поведение и совершение преступлений против государства признается не всеми странами. В законодательстве многих из них введен запрет на применение данной процедуры в отношении всех граждан (Германия, Россия, Хорватия) или лиц, которые приобрели гражданство по рождению (Болгария, Испания, Эстония). Известны случаи установления временных рамок для использования соответствующей процедуры. Так, во Франции лица, которые приобрели гражданство в силу натурализации, могут быть лишены его только в течение 10 лет после приема в гражданство.
В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину должны быть предоставлены все необходимые гарантии, в том числе право обжалования в судебном порядке принятого решения. В тех странах, где применяется данная процедура, основаниями для лишения гражданства могут служить такие правонарушения, как: нарушение законов о внутренней и внешней безопасности страны (Люксембург), деяния, наносящие серьезный ущерб насущным интересам государства (Великобритания), террористические акты (Франция), серьезное нарушение обязательств гражданина (Бельгия). Решения о лишении гражданства могут приниматься судами (Бельгия, Дания, Франция) или министрами юстиции или внутренних дел (Великобритания, Греция, Ирландия). Следует отметить, что отдельные страны (Великобритания, Дания, Франция) допускают применение этой процедуры и в том случае, если заинтересованное лицо остается без гражданства.