Глава XI
Судебная защита прав и свобод человека и гражданина
§ 1. Суд как гарант прав личности
Конституция РФ, провозгласив, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, одновременно установила способ обеспечения этих прав и свобод — правосудие (ст. 18).
Правосудие — это деятельность суда, осуществляемая в предусмотренном процессуальным законом порядке и заключающаяся в рассмотрении и разрешении конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм гражданского, уголовного, административного и иных отраслей права. Исторический опыт свидетельствует, что судебное разбирательство, облаченное в детально урегулированную процессуальную форму, — наилучший способ разрешения споров, отыскания правды и справедливости. Но применение этого способа возможно лишь тогда, когда суду обеспечена реальная независимость, когда он принимает решения только на основе рассмотренных доказательств, по убеждению, по совести и полностью огражден от всякого давления извне, особенно со стороны властных структур, В таких условиях суд становится надежным гарантом прав и свобод личности в конфликтных отношениях, возникающих между гражданином и государством.
Суду принадлежит центральное место во всей правовой системе. Именно суд должен олицетворять подлинное право, истинную справедливость. Чем выше роль, авторитет суда и правосудия в целом, чем большей самостоятельностью и независимостью обладает суд во взаимоотношениях с представительными органами и органами управления, тем выше в стране уровень законности и демократии, тем надежнее защищены от возможных посягательств права и свободы человека.
С сожалением приходится констатировать, что в России роль суда пока еще крайне низка[1]. Как и квалификация судей. Нет смысла пересказывать варианты судебных ошибок — их бесконечно много. Вопрос в другом: как быстрее избавиться от этого опасного социального зла, творимого под видом правосудия? Почему суд не замечает явного брака в работе следователя и прокурора? Почему забывает, что кроме обвинительного, есть еще один вид приговора — оправдательный?
[1] В 2004 г. по данным социологического опроса населения, проведенного Фондом «Общественное мнение» (ФОМ), деятельность судов в России отрицательно оценили 46% респондентов, в то время как положительно о системе правосудия отозвались 26% опрошенных (см.: Судная тень // Время новостей. 2004. 19 окт.; www.vremya.rn/print/110129.html). Социологи Российской академии государственной службы, сравнивая данные проведенных ими социологических опросов населения в 2006 и 2007 гг., выявили тенденции увеличения числа как доверяющих, так и не Доверяющих российским судам. Так, число доверяющих российским су- Дам в 2006 г. составляло 19%, в 2007 г. — 26,5%. Число не доверяющих российским судам в 2006 г. составляло 33%, в 2007 г. — 38,2% (см.: Судей оценят социологи // www.sotsiologia.ru/results/2007/10/25/results 89.html).
Командный стиль по отношению к суду утвердился не только в его контактах с местными органами власти и управления, но проник и в законодательство. В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г. судьи должны были отчитываться о своей работе перед избирателями или органами, их избравшими. Прокуратура на основании Закона СССР о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. не только осуществляла надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, который фактически являлся надзором за судами (ст. 3), но и координировала деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, включая суды, поскольку целями правосудия и задачами судов в соответствии и с Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик судов, утвержденными Законом СССР от 25 декабря 1958 г. (ст. 2), и с Законом РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР» (ст. 3) являлось прежде всего предупреждение преступлений и иных правонарушений. Министерство юстиции осуществляло организационное руководство судами (ст. 19 Закона РСФСР). Где уж тут суду, «обложенному» со всех сторон указаниями и предписаниями, сохранить приличествующую его конституционному статусу независимость!
Статья 63 Конституции РФ провозглашает: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». К сожалению, одной этой декларации недостаточно. Нужна всесторонняя судебная защита. Слабая защита лишь сеет иллюзии, рождает недоумение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения к суду за помощью. Создать сильный суд — центральная задача судебной реформы, концепцию которой, представленную Президентом РФ, одобрил Верховный Совет РФ 24 октября 1991 г.
Чтобы выполнить эту задачу, необходим был комплекс мер — политических, правовых, организационных, материальных. К успеху могут привести лишь радикальные меры, осуществляемые совокупно и одновременно. Такие меры были предусмотрены Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации». Позднее многие положения этого Закона были уточнены и дополнены нормативными предписаниями Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», принятого 31 декабря 1996 г. Конституция РФ и указанные законы остаются основными, базовыми актами для организационного и функционального построения судебной власти в обновляющейся России.
Разумеется, законодательство, даже самое совершенное, еще не делает погоду, не снимает ключевого вопроса: а судьи кто? Но своим целенаправленным регулированием оно четко ориентирует на необходимость существенного изменения качественного состава судейского корпуса. Ни для кого не секрет, что с судейскими кадрами у нас далеко не все благополучно. Многие из них еще не перевернули в своем сознании пирамиду, в основании которой — маленький человек, просящий и коленопреклоненный, а на вершине царственно возлежат интересы всемогущего государства. Однако сама жизнь не без помощи демократического законодательства заставляет менять прежнюю иерархию ценностей. Серьезно корректируется система юридического образования. В судебные кабинеты приходят новые люди. Судей учат иметь дело с непривычными для нас юридическими институтами, в частности с судом присяжных. В результате постепенно формируется иной по своей ментальности судейский корпус, которому предстоит работать в условиях настоящей, а не формальной независимости и потому брать на себя всю полноту ответственности — юридической и нравственной.
Какие же принципиальные решения содержит действующее законодательство о судопроизводстве, если подходить к нему с точки зрения эффективности судебной защиты прав личности!
Прежде всего надо остановиться на требованиях, предъявляемых к носителям судебной власти. Они значительно строже, чем прежние. Судьей может быть гражданин РФ, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Для вступления в должность судьи ему необходимо сдать квалификационный экзамен. Судья не может быть одновременно депутатом представительного органа. Ему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью или совмещать работу в должности судьи с какой-либо другой оплачиваемой службой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.
К судьям вышестоящих судов предъявляются еще более высокие требования: судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет; судьей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет; судьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее семи лет.
Требуемая Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 3) политическая нейтральность судьи не может быть сведена только к запрету формальных его связей с политическими партиями и движениями. В принципе возможны и иные проявления судьей политических симпатий или антипатий (оказание материальной поддержки определенной партии, участие в уличных шествиях и демонстрациях, агитация за кандидатов в депутаты и т. п.). Все это — акции политического характера, и судья должен быть от них в стороне. Если же его политическая ангажированность превращается в постоянный фактор, на фоне которого он продолжает выполнять свои профессиональные обязанности, то независимо от отсутствия у судьи формального членства в партии или движении вполне правомерна постановка вопроса о прекращении судейских полномочий.
За всю свою долгую историю человечество не смогло придумать сколько-нибудь значительного разнообразия способов формирования судейского корпуса. Отвлекаясь от частностей, все они в конечном счете могут быть сведены к двум: либо назначение, либо выборы. Долгое время у нас господствовал стереотип, что выборы судей непосредственно населением в наибольшей степени олицетворяют социалистическую, а значит, самую демократическую правовую систему. Но при этом не принимался в расчет опыт зарубежных стран, где судейский корпус формируется путем назначения.
Ясно, что однозначного рецепта, как сконструировать правосудие, нет и быть не может. Все зависит от конкретных условий каждой страны (ее административно-территориального деления, уровня правосознания населения, традиционной престижности суда и т. д.). Но ясно и другое: в прежних условиях, когда подбор кандидатов в судьи фактически находился в руках партийного аппарата, выборы населением или местными представительными органами власти служили лишь квазидемократическим оформлением уже решенного вопроса.
Новые подходы к этой проблеме искали долго, выдвигая и реализуя на практике различные варианты (увеличение срока полномочий судей с пяти до 10 лет, выборы их вышестоящими по отношению к данному суду органами власти и др.). В итоге Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», а затем Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предписали, что судьи наделяются полномочиями на неопределенный срок. Неограниченность полномочий конкретным сроком — новелла, ранее неизвестная нашему праву. Ее закрепление, причем только в отношении судей, подчеркнуло уникальность этой профессии, особую сложность осуществления правосудия.
Безусловно поддерживая введение неограниченного срока полномочий, мы не могли не задаться вопросом: неужто срок этот и в самом деле не должен иметь никаких границ? Конечно, границы есть, и прежде всего естественные — смерть судьи. Но при такой регламентации возникла очень деликатная проблема удаления в отставку судьи, который из-за своего преклонного возраста уже, мягко говоря, был не в состоянии работать в полную силу. Не позавидуешь квалификационным коллегиям судей, которым приходилось решать этот вопрос при отсутствии в законе каких-либо объективных критериев. Не лучше ли было установить предельный возраст, по достижении которого судья обязан уйти в отставку? Такая норма появилась. В Законе о Конституционном Суде 1994 г. этот возраст — 70 лет.
В 2005 г. Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» был дополнен положениями, предусматривающими возможность установления законами соответствующих субъектов РФ для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ иного предельного возраста пребывания в должности судьи.
На наш взгляд, это решение оптимально, оно формализует и тем самым упрощает проблему, позволяет использовать еще один рычаг для сохранения высокого рабочего потенциала судейского корпуса.
Впервые в российском законодательстве была реализована такая мощная гарантия независимости судей, как их несменяемость. Принцип несменяемости означает, что судья не может быть назначен (избран) на другую должность или переведен в другой суд, в том числе вышестоящий, без его согласия. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только решением соответствующей квалификационной коллегии судей и не иначе как по основаниям и в порядке, установленным законом (ст. 121 Конституции РФ, ст. 15 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Среди мер, реально укрепляющих статус судей и усиливающих их независимость, надо отметить решительный разрыв с традиционным для советской системы институтом подотчетности судей избирателям или органам, их избравшим. Мы настолько свыклись с назойливыми и трескучими лозунгами о подотчетности всех и вся народу, Советам народных депутатов, что перестали вникать в их суть и тем самым очень легко избавили себя от необходимости решать головоломную задачу: как совместить несовместимое: судейскую независимость с судейской же подотчетностью? На нелепость и заведомую лживость этой псевдодемократической конструкции, изначально заложенной в советском законодательстве, постоянно обращали внимание западные юристы, комментировавшие наше право, но избавиться от нее удалось только в 1992 г., когда Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» без всяких оговорок предписал, что судьи «никому не подотчетны» (ст. 1), а из действовавшей тогда Конституции РФ были исключены упоминания об отчетности судей и возможности их отзыва.
В упомянутом Законе содержится и такая важная гарантия независимости судей, как неприкосновенность их личности, жилища, имущества, корреспонденции, документов (ст. 16). Существенно повышено материальное обеспечение судей (ст. 19). Установлены меры социальной защиты судей и членов их семей (ст. 20).
Давно замечено: сколько существуют в нашей стране суды, столько же испытывают они давление со стороны исполнительной власти. На протяжении советского периода своей истории суды подвергались давлению прежде всего Министерства юстиции, ненавязчиво заботящегося о том, чтобы судьи не свернули в сторону от единственно правильной политической линии. Когда менялась линия, менялись и способы давления. Откровенно командное «организационное руководство судами» (ст. 18 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик от 25 июня 1980 г.) под влиянием перестроечных процессов вынуждено было уступить место «организационному обеспечению деятельности судов» (ст. 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик от 13 ноября 1989 г.), однако суть минюстовской опеки оставалась прежней.
Такая зависимость судебной власти от исполнительной заставляла первую постоянно оглядываться на вторую, выжидать, идти на компромиссы. Некоторое избавление пришло с Законом «О статусе судей в Российской Федерации». В нем были обозначены только две точки соприкосновения органов Министерства юстиции с судами: 1) органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению; 2) квалификационный экзамен на должность судьи принимается состоящей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персональный состав которой утверждается квалификационной коллегией судей. Однако судьи не могли смириться с тем, что кадровое и ресурсное обеспечение право-судия, все финансовые рычаги управления судами (выделение судебных зданий, их ремонт, закупка мебели, транспорта, средств связи, оргтехники и т. д.), как и прежде, оставались в руках Министерства юстиции. Не проходило ни одного съезда, конференции или собрания судей, чтобы они не требовали освобождения от министерского гнета. Министерство юстиции упорно сопротивлялось, но после парламентских слушаний 31 декабря 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», который предусмотрел создание при Верховном Суде РФ Судебного департамента. 8 января 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», и с тех пор именно эта структура, руководитель которой назначается Председателем Верховного Суда с согласия Совета судей РФ, принимает меры по кадровому, финансовому и материально-техническому обеспечению деятельности судов.
Можно ли было рассчитывать, что в результате таких организационно-структурных изменений суды заработают в полную силу? Сомнения оставались. Вопрос заключался не в ведомственной принадлежности органа, через который финансируются суды (хотя это важно), а в источниках финансирования. В российском бюджете того времени ни одна строка не была застрахована от неожиданного секвестрования. Даже та, которая по Конституции РФ при любых обстоятельствах должна быть абсолютно неприкосновенной, — о финансировании судов. На основании ст. 124 Конституции РФ «финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом».
Но как можно было обеспечить полное осуществление правосудия, если судам общей юрисдикции выделяли из бюджета не более четверти минимально необходимых средств? Однако даже это куцее финансирование постоянно находилось под угрозой. 27 мая 1998 г. экстренный Пленум Верховного Суда РФ обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой признать несоответствующим Конституции РФ сокращение Правительством РФ ассигнований на судебную систему в 1998 г. на 26,2%. 17 июля 1998 г. Конституционный Суд РФ счел такое сокращение противоречащим Конституции РФ. 10 февраля 1999 г. во исполнение указанного постановления Конституционного Суда РФ был принят Федеральный закон № ЗО-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации». Унизительная практика ежегодного урезания и последующего восстановления размера финансирования судебной системы осталась в прошлом.
Принципы, на которых в современной России формируется судейский корпус и осуществляется правосудие, несмотря на некоторые выявившиеся на практике недостатки, все же дают основание утверждать, что судебная власть постепенно приобретает все большее влияние, силу и авторитет, становится реальным гарантом прав и свобод человека и гражданина. Основное условие для этого — независимость судей, которая в значительной мере уже достигнута благодаря введению и апробированию на практике института неограниченного срока судейских полномочий.
Из всех юридических средств, используемых для осуществления судебной реформы, назначение судей на неопределенный срок, несомненно, является важнейшим и определяющим.
И все же риск появления за судейским столом «ремесленника от юстиции» должен быть сведен к предельно возможному минимуму. Необходимо постоянно самым тщательным образом изучать и обобщать опыт применения действующего законодательства и на этой основе совершенствовать механизм подбора кандидатов в судьи и наделения их полномочиями. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 91-ФЗ установил трехлетний срок полномочий для впервые назначенного судьи. Иными словами, для впервые назначаемого судьи введен, по сути, испытательный срок, позволяющий проверить его на деле. В 2005 г. аналогичные нормы были установлены и применительно к мировым судьям. Мировой судья в первый раз назначается (избирается) на должность на срок не более чем на пять лет. При повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мировой судья назначается (избирается) на срок, установленный законом соответствующего субъекта РФ, но не менее чем на пять лет. В случае если в течение указанного срока мировой судья достигнет предельного возраста пребывания в должности судьи, он назначается (избирается) на должность мирового судьи на срок до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи.
В своей первоначальной редакции Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» не требовал от кандидата на должность районного судьи какого-либо стажа практической работы. Есть высшее юридическое образование — пожалуйста, дерзай, подавай заявление. Однако Конституция 1993 г. установила, что судья должен иметь специальное образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. В 1995 г. такое дополнение было внесено в ст. 4 упомянутого Закона Федеральным законом от 21 июня 1995 г. № 91-ФЗ. При этом ст. 119 Конституции РФ была предусмотрена возможность установления федеральным законом дополнительных требований к судьям судов Российской Федерации. Уже тогда для многих специалистов была очевидна необходимость повышения возрастного ценза до 30 лет для занятия должности районного судьи. Вряд ли к 25 годам юноша или девушка могут приобрести опыт, позволяющий «докопаться» до истинных, а не формально- юридических причин разбираемых в суде конфликтов. Трудно было объяснить и одинаковые требования относительно стажа работы по юридической профессии — пять лет, предъявляемые первоначально к судьям и районных, и верховного суда республики, краевого, областного суда. Нужно ли доказывать, что судьи краевого (областного) суда, которым приходится рассматривать сложные дела о наиболее тяжких и опасных преступлениях (умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, похищение человека, террористический акт, бандитизм и т. п.), должны обладать большим профессиональным опытом, чем районные, к компетенции которых закон относит в основном уголовные дела о преступлениях средней тяжести.
Не стоит удивляться, что Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ дифференцировал требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей, установив, что судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет; судьей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет; судьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее семи лет; судьей арбитражного суда субъекта РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет (ст. 4).
В стаж работы по юридической профессии было разрешено включать время работы на требующих юридического образования:
— государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, а также в государственных органах, существовавших в Российской Федерации до принятия действующей Конституции РФ;
— муниципальных должностях, в том числе в органах местного самоуправления.
Кроме того, в стаж работы по юридической профессии включается время работы на требующих юридического образования должностях в органах Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в юридических службах организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в научно-исследовательских институтах и иных научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также время работы в качестве адвоката и нотариуса.
В качестве обязательного требования для назначения на должность судьи предусмотрено обязательное предварительное медицинское освидетельствование кандидата на эту должность для подтверждения отсутствия у него заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи. Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утверждается решением Совета судей РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения. Форма документа, свидетельствующего об отсутствии заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения (статья 41).
Можно предложить и некоторые другие конкретные способы более строгого подхода к подбору судей, сконструировать для этого дополнительные надежные фильтры. «Мы должны совершенствовать и процедуру назначения судей, и процедуры, связанные с отбором соответствующих кандидатур. В то же время мы не должны забывать, что всякий орган власти, в том числе судебный, должен быть прозрачным», — отмечал Д. А. Медведев на Всероссийском форуме промышленников и предпринимателей в Краснодаре в январе 2008 г.
Только таким путем нам удастся повысить качество и эффективность правосудия, укрепить авторитет судебной власти, усилить доверие к ней населения. Это сейчас — главное. Но и уже достигнутый уровень независимости и самостоятельности судей создает достаточно весомые гарантии вынесения ими справедливых решений. Об этом свидетельствует, в частности, значительное увеличение числа обращений граждан за судебной защитой.