§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН
Функции и полномочия Организации Объединенных Наций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуществляют и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям.
Фактически все главные и значительное число вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека.
Главную ответственность за выполнение функций Организации по содействию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассамблеи в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. «Генеральная Ассамблея, — подчеркивается в этой статье, — организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».
Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета и решений, принятых Генеральной Ассамблеей на предыдущих сессиях. Время от времени они также предлагаются для обсуждения другими главными органами ООН, государствами — членами Организации и Генеральным секретарем.
Подавляющее большинство вопросов, относящихся к правам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры), однако некоторые из них обсуждаются и другими комитетами. Принятые ими решения обсуждаются и утверждаются на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи.
Согласно упомянутой выше ст. 13 Устава ООН функции Генеральной Ассамблеи состоят главным образом в организации исследований и принятии рекомендаций. Исследования, относящиеся к правам человека, по поручению Генеральной Ассамблеи выполняются Экономическим и Социальным Советом и его вспомогательными органами, специализированными учреждениями и Генеральным секретарем ООН.
Рекомендации, принимаемые Генеральной Ассамблеей как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН не являются юридически обязательными для государств — членов ООН. Оценивая юридический характер резолюций Генеральной Ассамблеи по вопросам прав человека, необходимо иметь в виду, что согласно ст. 55 и 56 Устава ООН государства — члены ООН взяли на себя обязательство предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией в целях развития всеобщего уважения к правам человека и их соблюдения. Поэтому несомненно, что резолюции Генеральной Ассамблеи, за принятие которых голосовали все или подавляющее большинство государств — членов Организации, могут свидетельствовать о существовании определенных принципов и норм международного права, обязательных для всех государств.
Для осуществления своих функций в области прав человека Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создает по мере надобности различные вспомогательные органы. Некоторые из них создаются ad hoc, другие являются, по сути дела, постоянными или функционируют в течение длительного времени.
Согласно Уставу ООН наряду с Генеральной Ассамблеей ответственность за выполнение функций Организации в области прав человека несет Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), который работает под руководством Ассамблеи.
Им в 1946 г. была создана Комиссия ООН по правам человека. Первоначально она состояла из 18 членов. Затем ее состав увеличивался в связи с приемом в ООН новых членов и вплоть до ее реорганизации в Комиссию входили представители 53 государств. Совет не согласился с предложениями о том, чтобы члены Комиссии исполняли свои обязанности в личном качестве, а не как представители государств (резолюция 9 (11) от 21 июня 1996 г.).
Члены Комиссии избирались Экономическим и Социальным Советом на три года. Комиссия по правам человека собиралась на ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и принимала свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. В ее функции с момента создания, согласно резолюциям Совета 5 (I) и 9 (И), входила подготовка предложений и докладов Совету относительно: а) международного Билля о правах человека; б) международных деклараций и конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации и других подобных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискриминации по признакам расы, пола, языка или религии; и д) любых других вопросов, касающихся прав человека, которые не перечислены в предыдущих пунктах. Комиссия осуществляла исследования, давала рекомендации, представляла информацию и выполняла другие поручения Экономического и Социального Совета. Подготовка крупных исследований обычно поручалась специальным докладчикам. Завершенные исследования служили основой для принятия Комиссией различного рода решений.
На 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека учредила Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств вместо двух подкомиссий (одной — по предупреждению дискриминации и второй — по защите меньшинств), предложенных Экономическим и Социальным Советом в резолюции 9 (II) от 21 июня 1946 г.[1] Подкомиссия состояла из 26 человек (первоначально в ее состав входило 12 человек), избранных Комиссией по правам человека, которые выполняли свои обязанности в течение четырех лет в личном качестве, а не как представители государств. Однако избрание любого члена Подкомиссии происходило только с согласия государства, гражданином которого он является.
Подкомиссия играла значительную роль в международной защите прав человека. В ее сессиях принимали участие наряду с ее членами наблюдатели от многих государств, специализированных учреждений, неправительсвенных организаций, а также национально-освободительных движений, признанных ООН. Широкий обмен мнениями, происходивший на заседаниях Подкомиссии, давал ей возможность вырабатывать и принимать решения, отвечающие интересам всего международного сообщества.
[1] В 2000 г. она была преобразована в Подкомиссию по поощрению и защите прав человека.
Это особенно важно, поскольку в глобализирующемся мире, как никогда ранее, особую опасность представляет преследование отдельными государствами своих сугубо эгоистических национальных интересов и навязывание их всему международному сообществу. Не считаясь с правами других и не принимая во внимание реальность, они стремятся усилить свое влияние в международных отношениях, одновременно предпринимая меры по ослаблению интересов иных участников этих отношений.
Роль экспертных органов ООН, способствующих прогрессивному развитию международного права и контролирующих выполнение государствами взятых на себя обязательств, в таких условиях особенно возрастает. Поэтому укрепление и расширение их функций будет отвечать не интересам тех или иных государств, а потребностям лучшей защиты прав человека.
Функции Комиссии по правам человека были чрезвычайно разнообразны. Они постоянно расширялись в связи с развитием межгосударственных отношений в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере.
Значительную часть работы Комиссии составляла деятельность ее специальных органов по изучению конкретных ситуаций и проведению расследований грубых, массовых и систематических нарушений прав человека, включая политику апартеида и расовой дискриминации, а также нарушений на территориях, оккупированных в результате акта агрессии.
В соответствии с резолюцией 2 (XXIII) Комиссия по правам человека в 1967 г. создала специальную рабочую группу в составе пяти экспертов, которой было поручено расследовать случаи применения пыток и плохого обращения с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лицами в ЮАР.
Комиссия по правам человека на 25-й сессии решила создать специальную рабочую группу экспертов, цель которой — «изучить утверждения о случаях нарушения Израилем Женевской конвенции от 12 августа 1949 г., касающейся защиты гражданских лиц во время войны на территориях, оккупированных Израилем в результате военных действий на Среднем Востоке» (резолюция 6 (XXV)). Эта группа уполномочивалась «получать сообщения, заслушивать свидетелей, применять процедуру, которая является, по ее мнению, необходимой».
Специальные органы создавались Комиссией для расследования нарушений прав человека тоталитарными режимами. 31-я сессия Комиссии по правам человека, состоявшаяся в феврале—марте 1975 г., учредила специальную рабочую группу из пяти членов для проведения «расследования существующего положения в области прав человека в Чили» путем «посещения Чили и на основе устных и письменных показаний, которые будут собраны из всех соответствующих источников» (резолюция 8 (XXXI)).
Специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначались по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран. Они выезжали на места, проводили расследования, представляли свои предложения и рекомендации.
Одной из распространенных контрольных форм работы Комиссии ООН по правам человека являлось создание так называемых тематических механизмов. Первым подобным механизмом стала Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 г. В 1982 г. Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а в 1985 г. — специального докладчика по вопросу о пытках.
Комиссия назначала также специальных докладчиков для защиты особых категорий жертв нарушений прав человека. Так, в 1986 г. был учрежден институт специального докладчика по вопросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений. В 1990 г. назначается специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а в 1991 г. учреждается Рабочая группа по произвольным задержаниям, в круг ведения которой входят задержания, не совместимые с такими основными свободами, как свобода совести. Комиссией ООН по правам человека было учреждено свыше 10 тематических процедур, и их число продолжало расти. Представители этих органов выезжали в страны, где нарушались права человека, налаживали диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляли Комиссии по правам человека доклады о своей деятельности.
Опыт многолетнего обсуждения вопросов о правах человека в ООН со всей очевидностью показал, что продуманная организация контрольных органов имеет важное значение для плодотворной деятельности всей системы взаимоотношений государств в рассматриваемой области. Однако в настоящее время контрольные функции еще далеки от совершенства. Система контрольных органов ООН в области прав человека очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и параллелизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сессионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Массовые злодеяния в Сомали, Курдистане, Руанде, Бурунди и других странах показали необходимость срочного вмешательства ООН в подобные конфликты, причем не только в форме расследований и установления системы контроля, но и применения принудительных мер.
Продолжающиеся массовые нарушения основных прав и свобод человека во многом определяются отсутствием политической воли государств — членов ООН к созданию соответствующего механизма с необходимыми полномочиями, который бы не только координировал программу работы многочисленных контрольных органов, но и действовал быстро, эффективно и решительно. Не случайно многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о «кризисе», «тупиковом положении», необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в области прав человека на основе «нового подхода»[1].
В 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла решение созвать Всемирную конференцию по правам человека в Вене. Одной из ее целей, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов деятельности и механизмов ООН в области прав человека и разработка конкретных рекомендаций по улучшению такой деятельности. Одним из наиболее спорных было предложение учредить пост Верховного комиссара ООН по правам человека, сделанное в докладе Подготовительного комитета. Однако Конференция приняла решение рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН, чтобы «при рассмотрении доклада Конференции на своей сорок восьмой сессии она в первоочередном порядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека в целях поощрения и защиты всех прав человека»[1].
Предложение создать должность Верховного комиссара по правам человека было не ново. В 1967 г. Комиссия по правам человека приняла резолюцию 14 (XXIII), в которой просила Экономический и Социальный Совет рекомендовать Генеральной Ассамблее принять проект резолюции об учреждении Управления Верховного комиссара по правам человека. Совет согласился с рекомендациями Комиссии и на 42-й сессии принял соответствующую резолюцию (резолюция 1237 (XII)). Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только на своей 48-й сессии после долгой полемики и обсуждения различных позиций 20 декабря 1993 г. приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи и не наделила Верховного комиссара широкими полномочиями, тем не менее он координирует всю деятельность ООН в области прав человека и принимает необходимые меры, повышающие ее эффективность в данной сфере.
Проводимые многие годы реформы правозащитного механизма ООН не привели к существенному улучшению его деятельности. Способность Комиссии ООН по правам человека защищать основные права и свободы была значительно подорвана уменьшением доверия к ней, отсутствием профессионализма и двойными стандартами при обсуждении рассматриваемых вопросов. В докладе «К безопасному миру: наша общая ответственность», подготовленного по поручению Генерального секретаря ООН группой «высокого уровня» и представленного ему 1 декабря 2004 г., содержалось предложение о реформировании Комиссии и создании вместо нее Совета по правам человека[2].
В докладе отмечалось, что государства «стремятся стать ее членами не для того, чтобы обеспечить права человека, а для того, чтобы защищать себя от критики и критиковать других»[3].
[1] Doc. UN A/Conf. 157/DCl./Add 2. 1993. 25 June.
[2] A/59/565. 1 December 2004. Report «А More Secure World: Our Shared Responsibility».
[3] Ibid. P. 72.
Это предложение было воспринято международным сообществом.
15 марта 2006 г. после длительных дебатов Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 60/251 «Совет по правам человека». Этой резолюцией Комиссия по правам человека была преобразована в Совет по правам человека, который стал отныне вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН.
Согласно принятой резолюции в состав Совета вошли представители 47 государств, которые избираются на три года с возможностью переизбрания только один раз. Собирается данный орган трижды в год.
Резолюция Генеральной Ассамблеи сохранила за Советом многие из тех функций, которые выполнялись Комиссией по правам человека. Одним из существенных нововведений явилось возложение на Совет полномочий по рассмотрению докладов (информации) всех государств, включая его членов, о выполнении ими взятых на себя обязательств по соблюдению прав человека. Этот новый механизм периодического рассмотрения докладов государств не должен, как подчеркивается в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, дублировать работу контрольных конвенционных органов, созданных на основе соответствующих международных договоров.
Различные предложения при обсуждении реформирования правозащитного механизма ООН выдвигались в отношении Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Совет по правам человека в резолюции 5/1 «Институциональное сотрудничество Совета по правам человека Организации Объединенных Наций», принятой на его пятой сессии в 2007 г., решил преобразовать Подкомиссию в Консультативный комитет Совета в составе 18 экспертов, выступающих в своем личном качестве. Этот Комитет будет работать под руководством Совета в качестве его аналитического центра.
Реформа правозащитного механизма ООН вызвала неоднозначную реакцию. Ряд ученых и дипломатов сомневаются в ее эффективности, особенно указывая на сужение функций Консультативного органа[1].
[1] См.: Hampson F. An Overview of the Reform of the UN Human Rights Machinery 11 Human Rights Law Review. 2007. Vol. 7. No. 1. P. 7— 27; Bossuyt M. The New Human Rights Council: A First Appraisal // Netherlands Human Rights Quarterly. 2006. P. 551—555.
Активизация деятельности ООН особенно необходима для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной безопасности и являются международными преступными деяниями.
ООН на основании гл. VII своего Устава может и должна принять меры для ликвидации таких нарушений. При этом следует иметь в виду, что меры, связанные с использованием вооруженных сил, могут применяться, как правило, только от имени ООН на основании решения Совета Безопасности, а не государствами в индивидуальном порядке и не по решению Генерального секретаря ООН. Любой член Организации может обратиться в Совет Безопасности с просьбой о принятии тех или иных мер для пресечения ситуации, угрожающей миру и международной безопасности (п. 1 ст. 35 Устава ООН). Решения Совета о применении санкций для пресечения преступных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.
В интересах эффективности механизма ООН великие державы могли бы заключить соглашение об отказе использовать вето при решении вопроса о принудительных мерах в целях защиты прав человека. Совет Безопасности мог бы также на основании ст. 53 Устава ООН предоставить региональным организациям такое же право без получения каждый раз специальных на то полномочий. И наконец, Совет Безопасности мог бы разрешить Генеральной Ассамблее, когда она найдет это необходимым, делать рекомендации государствам — членам ООН о применении вооруженных сил для пресечения преступных нарушений прав человека. Все эти меры не требуют изменения Устава ООН, а решение о них может принять Совет Безопасности.
Наиболее радикальным и эффективным средством пресечения преступных нарушений прав человека является создание воинских подразделений ООН быстрого реагирования. Такие подразделения могли бы быть созданы на основании ст. 43 Устава ООН и применяться по решению Совета Безопасности, когда в этом возникает необходимость.
Одним из наиболее спорных и противоречивых в доктрине международного права и в практике межгосударственных отношений является вопрос о правомерности гуманитарной интервенции. Эта проблема обсуждалась на различных международных форумах, в том числе на нескольких конференциях Всемирной Ассоциации международного права, а также в ходе советско-американской конференции юристов-международников в 1990 г. в Вашингтоне[1].
В науке международного права выдвигаются различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Все их можно свести к следующему: 1) грубые нарушения прав человека должны быть неминуемыми или уже происходящими; 2) все возможные мирные средства должны быть исчерпаны; 3) государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав человека; 4) если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; 5) гуманитарная интервенция может быть предпринята, если Совет Безопасности бездействует; 6) в тех случаях, когда это возможно, желательно получить от государства приглашение на ввод войск на его территорию; 7) сила должна применяться только с целью пресечь грубые нарушения прав человека и не может использоваться в каких-либо иных интересах государства; 8) применение силы не может преследовать цель изменить политический или социально-экономический строй государства, свергнуть правительство; 9) в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограниченный контингент войск и лишь в масштабах, необходимых для достижения цели; 10) вооруженные силы должны применяться ограниченное время, и как только цель гуманитарной интервенции достигнута, должны быть немедленно выведены с иностранной территории[2].
Большинство сторонников доктрины гуманитарной интервенции, придерживаясь тезиса о ее пропорциональности и ограниченности во времени, ссылаются не только на обычное право, но и на Устав ООН.
[1] См.: Law and Force in the New International Order. Boulder, 1991. P. 113-142.
[2] Подробнее об этом см.: Карташкин В. А. Права человека в между-народном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 71—75; The International Law Association: Report of the Fifty-fourth Conference. P. 641—663; Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville, 1973; Farer T. Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention // Law and Force in the New International Order. P. 185—201.
Российские ученые в прежние годы неизменно отрицали право государств на гуманитарную интервенцию. Однако развитие современных международных отношений дает многочисленные свидетельства того, что в определенных ситуациях у государства нет возможности спасти жизни своих граждан иначе как путем применения силы, например в случае захвата вооруженными террористами или лицами, действующими без санкции властей, его граждан, временно находящихся на иностранной территории. В исключительных случаях вооруженная сила может быть использована и для спасения жизни людей, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Современное международное право не отрицает правомерности применения силы государством в одностороннем порядке в гуманных целях. Для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека государства обязуются предпринимать как совместные, так и «самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией» (ст. 56 Устава ООН). Реакция международного сообщества и отдельных государств на преступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсеместного соблюдения — обязанность всех членов ООН, вытекающая из Устава Организации и международных договоренностей..