Глава XIII
Механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в зарубежных государствах
§ 1. Конституционный контроль
Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь и конституционно-правовой, и международно-правовой обязанностью современного государства, осуществляется с помощью системы институтов, механизмов и процедурно-правовых правил, прямо или опосредованно предназначенных для этих целей.
Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве является конституционное правосудие. Оно возложено на специализированные конституционные суды или квазисудебные органы, наделенные полномочиями осуществлять конституционный контроль и обеспечивать своей деятельностью верховенство конституции и приоритет прав и свобод человека.
Функция защиты прав и свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех основных форм их деятельности — абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции законов и иных нормативных актов, а также судебных и административных решений.
Абстрактный контроль предусматривает возможность подачи в конституционный суд запроса о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее положений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парламента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает принцип разделения властей. В отдельных странах вопрос о конституционности может быть поставлен по инициативе органа конституционного контроля (Австрия, Франция).
Эта форма действует в странах с централизованной системой конституционного контроля, когда только специализированный конституционный суд может абстрактно, вне связи с применением данной нормы осуществить ее толкование в контексте конституционных положений. В порядке абстрактного контроля конституционный суд устраняет законодательные нарушения прав и свобод человека. Такой контроль используется в основном в странах континентального права (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия и др.).
Конкретный контроль, иногда именуемый инцидентным, предусматривает, что вопрос о конституционности подлежащего применению закона ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. Наиболее широко эта форма используется в странах с децентрализованной системой конституционного контроля, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности применяемой ими нормы права. Конкретный контроль также действует и в ряде стран континентального права, где существует централизованная система конституционного контроля, осуществляемого специализированными органами квазисудебного характера. Централизованная система исходит из того, что суды общей юрисдикции не контролируют соответствие нормативно- юридических актов конституции. Здесь общие суды могут только ставить этот вопрос перед конституционным судом в виде запроса в связи с рассмотрением конкретного судебного дела и лишь в таких пределах обеспечивать соответствие закона конституции (Италия, Австрия, ФРГ и др.).
Конституционный контроль осуществляется и в форме рассмотрения индивидуальной (коллективной) жалобы. При этом индивид, а также различные объединения граждан, юридических лиц наделены правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях своих прав и свобод законами, другими нормативными правовыми актами, судебными решениями.
Широкие полномочия конституционного правосудия в защите прав и свобод человека обусловлены рядом принципов, утвердившихся в послевоенный период в системе национального, регионального и международного права. К их числу прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного значения в системе взаимодействия внутригосударственного и международного права; закрепление на уровне конституции и международных пактов принципа, из которого следует, что права человека обязывают власти государства (законодательную, исполнительную, судебную) в качестве непосредственно действующего права. Поэтому в системе указанных выше форм конституционного контроля права человека становятся доминирующим критерием, в соответствии с которым органы конституционного контроля выносят свой вердикт.
Существуют различные модели конституционного контроля. На наш взгляд, особый интерес представляет Федеральный конституционный суд Германии, наделенный широкими полномочиями и отличающийся многими особенностями.
Законодательство ФРГ полностью подпадает под контроль Федерального конституционного суда. Федеральные и земельные органы исполнительной власти, а также парламентское Меньшинство обладают правом запроса о конституционности любого вступившего в силу закона как федерации, так и земель, используя форму абстрактного контроля. Она наделяет гражданина правом обжаловать закон, если он считает, что такой закон нарушает его основные права. Равным образом и обычная юстиция подлежит контролю Федерального конституционного суда. Не только каждый судья может и должен запросить Конституционный суд о правомерности применяемого закона (конкретный контроль), но каждое решение любого суда может быть обжаловано, если заявитель считает, что решением нарушаются его основные права (индивидуальная жалоба). К ведению Федерального конституционного суда относится и правомочие решать вопрос о лишении лиц возможности пользоваться основными правами и свободами[1], если они злоупотребляют ими для борьбы против основ свободного демократического строя.
Таким образом, Федеральный конституционный суд Германии обладает большими полномочиями, однако во всех случаях он действует только на основании запроса или ходатайства, исходящего от других органов и граждан. Как свидетельствует его практика, Суд получает большое количество обращений — до 6 тыс. в год; основную массу составляют конституционные жалобы — 90—95%, из поступивших к рассмотрению принимается около 5%, т. е. приблизительно 300 жалоб. При этом от жителей бывшей ГДР — до 20% жалоб. В отличие, например, от Верховного суда США Федеральный конституционный суд Германии лишен возможности выбора — принимать решение по запросу или нет; он обязан вынести решение, если подана формально допустимая жалоба.
Верховный суд США, являясь высшим судом по гражданским, уголовным и административным делам, выступает и как орган конституционного контроля. В этом качестве его отличают две особенности.
[1] Их перечень приведен в ст. 18 Основного закона: это — свобода выражения мнений, в частности свобода печати (ч. 1 ст. 5); свобода преподавания (ч. 3 ст. 5); свобода собраний (ст. 8); свобода объединений (ст. 9); тайна переписки, почтовой, телеграфной и иной электросвязи (ст. 10); право собственности (ст. 14) или право убежища (ст. 16а). Факт и пределы утраты указанных прав определяются решением Федерального конституционного суда. Текст ст. 18 Основного закона изложен в редакции Закона от 28 июня 1993 г. // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 187.
Во-первых, он не наделен правом абстрактного контроля и может осуществить контроль только если в ходе обычного судебного спора будет поставлен вопрос о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению закон. Во-вторых, если Верховный Суд признает закон не соответствующим Конституции, то это имеет значение только для данного конкретного дела и означает, что в этом случае закон не подлежит применению, но формально не лишается силы. Однако в дальнейшем суды, которые ориентируются на решения Верховного Суда, будут придерживаться этой позиции и такой закон фактически утратит силу.
Данная форма предоставляет Верховному Суду возможность контролировать законодателя и судебные органы. Кроме того, Верховный Суд осуществляет контроль за действиями правоприменительных органов, поскольку является и высшим административным судом. В то же время он признал за собой право не принимать решения, если вопрос является чисто политическим. Тем самым упор делается на сугубо правовой характер функции конституционного контроля. Контроль за конституционностью приговоров нижестоящих судов всегда осуществляется Верховным Судом, поскольку он выступает в роли высшей судебной инстанции. И здесь он действует на основании жалобы, т. е. выступает непосредственно защитником прав и свобод человека. На Верховный Суд возложено решение споров о компетенции между государственными органами, но лишь в случаях, когда речь идет о споре между Конгрессом и Президентом[1].
Во Франции действует своеобразная по сравнению с другими моделями форма превентивного конституционного контроля, который осуществляется Конституционным советом.
Согласно ст. 61 Конституции Франции обязательному конституционному контролю подлежат органические законы до их промульгации Президентом страны, регламенты палат парламента до их применения. Конституционный совет высказывается об их соответствии Конституции. Что касается обычных законов, то Конституционный совет правомочен вмешаться лишь в том случае, если после голосования по закону в парламенте и до его промульгации в Совет поступает запрос относительно конституционности этого правового акта.
[1] См.: McKeever R. J. The United States Supreme Court: A Political and Legal Analysis. N. Y., 1997. P. 10—13; Алебастрова И. А. Основы конституционного права США. Федеральные суды // Конституционное право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. В. А Страшун. 2-е изд. М., 2006. Гл. I. С. 29-40.
Правом запроса наделяются Президент Республики, Премьер-министр или председатель одной из палат парламента, а также парламентарии от имени 60 депутатов или 60 сенаторов.
Функционирующая в режиме предварительного конституционного контроля французская система отмечена следующими особенностями. 1. Частное лицо не может быть инициатором запроса; заинтересованные граждане и организации должны оказывать воздействие на компетентные органы — субъектов запроса с тем, чтобы он был внесен на рассмотрение Конституционного совета. 2. Конституционный совет не наделен правом по собственной инициативе проверять конституционность закона. 3. Контролю не подлежат законы, принятые на референдуме: такое ограничение Конституционный совет установил для себя в начале своей деятельности решением от 8 ноября 1962 г. Конституционный совет подтвердил это решение 20 сентября 1992 г. в связи с запросом о конституционности референдума о ратификации Маастрихтского договора. Совет указал на то, что не может рассматривать конституционность актов, принятых на референдуме, поскольку референдарные законы «составляют прямое выражение национального суверенитета»[1].
4.В обязательном порядке Совет рассматривает органические законы и регламенты палат парламента до их вступления в силу; к обычным законам применяется факультативный контроль.
5.Предметом запроса также могут быть международные договоры (ст. 54 Конституции)[2].
Особенностью является и жесткое временное ограничение права направления запросов в Конституционный совет. Ходатайство о неприемлемости того или иного закона может быть заявлено лишь в течение 15 дней. С момента же промульгации Президентом Франции законодательный акт уже находится вне досягаемости Конституционного совета или какого-либо другого органа. Положение, объявленное неконституционным, не может быть ни промульгировано, ни применено (ст. 62 Конституции).
[1] Маклаков В. В. Основы конституционного права Франции // Конституционное право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б. А. Страшун. 2-е изд. С. 300.
[2] Там же. С. 397-400.
Указывая на эту особенность, известный французский юрист Ф. Люшер пишет: «Бесспорно, что в нашем юридическом арсенале существуют законодательные акты, противоречащие элементарным правам и свободам. Если бы эти законы издавались сегодня, Конституционный совет, несомненно, воспротивился бы их принятию, но в силу того, что они уже были промульгированы ранее, никто не вправе противодействовать этому»[1]. Отмеченное обстоятельство дает основание другому юристу — Л. Хамону сделать вывод о том, что конституционный контроль во Франции носит «исключительно превентивный» характер[2].
Французская система конституционного контроля ограничивается, в сущности, только абстрактным предварительным контролем и не предусматривает таких задействованных непосредственно на уровне индивида правозащитных форм, какими являются конкретный контроль и индивидуальная жалоба. По этому поводу длительное время велась дискуссия, в ходе которой ставился вопрос о необходимости реформировать систему конституционного контроля путем введения института индивидуальной жалобы, а также конкретного контроля.
В 1990 г. Правительство выдвинуло законопроект о внесении поправок в Конституцию, согласно которым гражданин при рассмотрении в суде конкретного дела мог заявить ходатайство о признании неконституционным того или иного нормативного акта. Судья же решал бы вопрос о передаче заявленного ходатайства в Конституционный Совет. Однако законопроект был отклонен.
Процедура рассмотрения закона на предмет соответствия Конституции предусматривает возможность вынести решение не только по закону в целом, но и по отдельным разделам или нормам. Тогда Президент Франции промульгирует закон, за исключением норм, признанных противоречащими Конституции. Допустима и другая возможность: в текст такого закона вносятся изменения с учетом замечаний Совета, и он снова передается в Парламент как законопроект, подлежащий «новому чтению», а затем опять может быть представлен в Конституционный совет.
[1] Luchaire F. Procedures et techniques de protection des droits fondamentaux. Conseil Constitutionnel Frangais // Revue international de droit compare. 1981. Nr. 2. P. 329.
[2] См.: Hamon L. Le Conseil Constitutionnel. P., 1987. P. 293.
Такая процедура впервые была применена в отношении закона о национализации в 1982 г.[1]
В конечном счете принятое Конституционным советом решение о конституционности закона вступает в силу, не подлежит обжалованию и является окончательным. Оно обязательно для публичных властей и для всех административных и судебных органов (ст. 62 Конституции).
Важное место в системе конституционного правосудия занимает институт индивидуальной жалобы, открывающий человеку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Объектом жалобы может быть любой акт публичной власти — законодательной, исполнительной (действие или даже бездействие ее), а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.
Значение индивидуальной конституционной жалобы постоянно растет, поскольку она расширяет правовые возможности в защите прав и свобод. Это прежде всего охраняет человека от нарушения прав и свобод исполнительной властью с ее разросшимся до неимоверных размеров чиновничьим аппаратом, от судейского корпуса, который может решить дело на основании противоправного закона. Индивидуальная жалоба ставит заслон и законодательной власти, способствуя отмене правонарушающих законов.
Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и практикой и как средство обеспечения и развития конституционно- правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что конституционная жалоба не только защищает индивида и его субъективные права, но и способствует реализации принципа правового государства о связанности всех ветвей власти конституцией и законом, гарантирующими права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину возможность вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуальной жалобы содействует интеграции граждан в процесс управления государством и обществом.
[1] См.: Маклаков В. В. Указ. соч. С. 400.
В совокупности эти факторы привели к тому, что индивидуальная жалоба широко применяется во многих западных странах (ФРГ, Испании, Австрии и др.), хотя и отличается спецификой в отношении круга субъектов этого права, предмета обжалования, юридических последствий принимаемых решений.
В наиболее развернутом виде право на индивидуальную жалобу сконструировано в ФРГ. оно распространяется на деятельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под конституционный контроль. Рассматривая конституционные жалобы по поводу нарушения основных прав актами исполнительной власти, Федеральный конституционный суд ФРГ подвергает контролю любые действия этой власти, в том числе и относящиеся к ведению Федерального канцлера и определяемых им основных направлений политики. Обязательным условием принятия жалобы, оспаривающей конституционность закона, является обязанность лица обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб.
Определенные особенности имеет институт индивидуальной конституционной жалобы в Австрии. Здесь индивид располагает правом обжаловать в Конституционный суд закон, ущемляющий его права, и ходатайствовать перед Судом об отмене такого закона (абз. 1 ст. 140 Конституции). Гражданин также может обжаловать и решения административных органов, которые нарушают его конституционно гарантируемые права. Однако этому должно предшествовать обжалование в административном инстанционном порядке, а в Конституционный суд подается жалоба на решение последней административной инстанции. Таким образом, право конституционной жалобы является средством защиты индивида и от произвола административных органов. Одновременно такая жалоба может быть подана и в Административный суд, решение которого, в свою очередь, подлежит обжалованию в Конституционный суд. Последний действует как кассационная инстанция: если он находит, что обжалуемое решение административного органа нарушает конституционно гарантируемое право заявителя, то отменяет его. В этом случае административные органы обязаны незамедлительно принять все меры, чтобы восстановить правовое положение в соответствии с установками Конституционного суда.
Таким образом, по австрийской системе индивиду предоставляется двойная правовая защита от произвола администрации. Такая усиленная защита вполне отвечает реальным потребностям граждан, ибо практика свидетельствует, что большинство дел, рассматриваемых Конституционным судом Австрии, основываются на жалобах граждан против решений административных органов.
Одновременно индивид в своей жалобе вправе заявить, что решение административного органа базировалось на антиконституционном законе, нарушающем его права. Этим он обосновывает свое ходатайство о проверке конституционности закона. Если Конституционный суд примет эти доводы, он приостанавливает разбирательство жалобы и начинает проверку соответствующего закона. Особенностью австрийской системы конституционного контроля является то, что Конституционный суд не считает себя связанным наличием запроса заявителя. Он может провести проверку по собственной инициативе, если в ходе рассмотрения жалобы против административного акта у него возникают сомнения относительно конституционности применяемого закона[1].
При оценке роли индивидуальной конституционной жалобы как эффективного средства защиты прав и свобод в системе конституционного контроля важное значение имеет круг субъектов, наделенных по закону этим правом.
В ФРГ индивидуальная жалоба может быть подана любым лицом, чьи основные права нарушены: гражданином ФРГ, иностранцем, физическим и юридическим лицом, зарегистрированным таковым по германскому праву. Право подачи жалобы сопровождается рядом условий и требований. Жесткие формальные и содержательные требования образуют своеобразный фильтр и приводят к отсеиванию основной массы первоначальных обращений. Такая практика характерна для многих стран: в ФРГ из 6 тыс. жалоб, ежегодно поступающих в Федеральный конституционный суд, отсеивается до 98%.
Основными условиями и требованиями подачи и приема индивидуальных жалоб к рассмотрению в большинстве стран считаются следующие:
1) должны быть исчерпаны все доступные индивиду средства правовой защиты. Указанное требование отражает идеи о том, что конституционный суд должен вмешиваться в конфликтную ситуацию в исключительных случаях (принцип субсидиарности). Это требование обусловлено также и "тем обстоятельством, что общие суды, располагая специальными познаниями в области отраслевого законодательства, вырабатывают квалификационные подходы по спорным проблемам, излагая свое понимание сущности прав и свобод человека. Учитывая эти позиции, конституционнее суды получают представление о правоприменительной практике, обобщают и направляют ее своими решениями. Изъятия из этого требования возможны только в случае, если необходимо срочное вмешательство Конституционного суда (такое положение содержится, например, в Законе о Федеральном конституционном суде Германии);
2) затронутый в жалобе вопрос должен иметь принципиально важное конституционно-правовое значение. Такое дополнительное условие было внесено в 1984 г. в Конституцию Австрии. В соответствии с ним жалоба не может быть принята, если ее разбирательство не принесет необходимого разъяснения по существенному конституционно-правовому вопросу. В ФРГ это требование сопровождается еще одним условием: жалоба не будет принята, если причиненный нарушением ущерб не составит определенного в законе в денежном выражении минимального размера;
3) жалоба должна быть убедительно обоснованной;
4) жалоба не может быть заведомо бесперспективной, т. е. не иметь шансов на благоприятный исход.
[1] Подробнее об этом см.: Визер Б. Защита прав человека в Австрии // Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 36—52.
Как правило, конституционное производство по жалобам бесплатное. Более того, в ФРГ действует принцип: если жалоба является обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. В то же время, чтобы сдержать поток необоснованных жалоб и исключить злоупотребления этим правом, в ФРГ с виновных лиц взимаются пошлины (штрафы).
Как уже отмечалось, наряду с индивидуальной конституционной жалобой важное значение в защите прав и свобод имеет конкретный контроль. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции, а также специализированных судов. Эта форма расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к контролю судебные органы.
Условием и основанием таких запросов являются возникшие в процессе разбирательства конкретного дела сомнения относительно того, соответствует ли конституции примененный или подлежащий применению закон.
В силу судебной природы общего права в США и некоторых странах Латинской Америки суды вправе сами решать вопросы о конституционности законов. Их решения о неконституционности закона имеют значение только для участников конкретного судебного процесса (inter omnes) и не обязательны для других судов.
В странах континентального права — ФРГ, Австрии, Испании, Португалии, Швейцарии (в последней только в отношении нормативных актов кантонов) — решения конституционных судов по запросу обычного суда действуют по принципу erga omnes, согласно которому они должны соблюдаться всеми. Если у суда возникают сомнения относительно конституционности подлежащего применению закона, он приостанавливает слушание дела и направляет запрос в конституционный суд. При этом в Австрии и Италии суду достаточно выразить сомнение — и запрос может быть направлен в Конституционный суд; в ФРГ для этого судья должен быть убежден в неконституционности применяемого закона. В Италии, где отсутствует институт индивидуальной жалобы, конкретный контроль и правомочие судей подавать запрос, по мнению юристов, стали важным источником деятельности Конституционного суда в области формально-юридического обеспечения и защиты прав и свобод человека. Здесь с 1956 г. — времени образования Конституционного суда — им было принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в порядке конкретного контроля.
Дополнительной и весьма существенной гарантией защиты прав и свобод человека является предусмотренное в некоторых странах участие в процессе конституционного судопроизводства омбудсмана и представителя прокуратуры, т. е. институтов, ех officio предназначенных осуществлять и содействовать защите прав человека. Так, в п. 2 ст. 47 Закона о Конституционном суде Испании специально указывается, что «прокурор принимает участие во всех процессах о защите конституционных прав в целях охраны законности, прав граждан и публичного интереса, защищаемого законом». В Испании защите конституционных прав способствует и то, что народный защитник (омбудсман) и прокуратура наделены правом подачи в Суд жалобы о нарушении конституционных прав граждан актами, исходящими от кортесов, какого-либо органа или законодательных ассамблей региональных автономных объединений или их органов. При этом дополнительно устанавливается, что если заявление исходит от народного защитника или прокуратуры, то палата Конституционного суда, к ведению которой относится рассмотрение дела о нарушении конституционных прав, извещает об этом возможных потерпевших, а также сообщает о поступившем заявлении в «Официальном бюллетене государства». Все это создает надежные гарантии защиты прав и свобод граждан.
Расширение круга участников процедуры конституционного контроля характерно и для Италии. Здесь к решению вопроса о конституционности общегосударственного закона подключается председатель совета министров, а если речь идет о законе области — председатель совета области.
Особое значение имеют юридические последствия решений органов конституционного контроля и механизмы их исполнения. Сравнение различных моделей показывает, что применяются разные принципы и механизмы исполнения решений конституционных судов. Особенно это касается проблемы урегулирования правоотношений, возникших на основе закона, объявленного антиконституционным.
По итальянской системе нормы, признанные неконституционными, исключаются из правового оборота и более не подлежат применению, что равносильно их аннулированию. Невозможность применять норму, признанную антиконституционной, распространяется и на возникшие в силу действия такой нормы правовые отношения (т. е. решение получает обратную силу), за исключением уголовных дел.
Согласно п. 1 ст. 38 Закона о Конституционном суде Испании решения о неконституционности законов не подлежат пересмотру, обязательны для всех публичных властей и порождают общие правовые последствия.
Несколько иным образом по сравнению с другими странами регулируется действие во времени и пространстве решений, вынесенных Конституционным судом Испании в порядке рассмотрения индивидуальной жалобы. Признанные неконституционными нормативные акты (законы, распоряжения или постановления, имеющие силу законов) считаются ничтожными с момента принятия такого решения. По этому поводу п. 1 ст. 40 Закона о Конституционном суде уточняет, что «решения о неконституционности таких актов не дают основания для пересмотра не подлежащих обжалованию решений, вынесенных на основе неконституционного акта за исключением уголовного или административного судопроизводства, предусматривающих санкции, в которых в случае недействительности примененной нормы предусматривается уменьшение наказаний или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение».
Обратим внимание и на такое существенное обстоятельство. В Законе о Конституционном суде Испании содержится правило, согласно которому всем судам предписывается неуклонно следовать доктрине, положенной Конституционным судом в основу рассмотрения запросов и ходатайств и принятия решений о неконституционности (п. 2 ст. 40). Безусловно, такое правило представляет собой достаточно эффективный способ приведения принципов оценки законов на уровне общего правосудия в соответствие с ценностными правовыми ориентация- ми Конституционного суда.
В Германии решение Федерального конституционного суда в принципе обязательно для конституционных органов федерации и земель, а также для всех судов и ведомств (п. 1 § 31 Закона о Федеральном конституционном суде). В случаях, специально указанных в законе, такие решения обретают силу закона. Отметим, что здесь речь идет о соответствии федерального права или права земли по форме и содержанию Основному закону; о соответствии федерального закона или закона земли Основному закону; о том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица, когда о таком решении ходатайствует суд. Силой закона наделяются и решения Федерального конституционного суда по разногласиям или сомнениям относительно нормативных актов, занимающих в иерархии норм высшие позиции. Что касается действия решений этого Суда во времени, то они, как правило, обратной силы не имеют. Решения учреждений и судов, принятые на основе закона и уже вступившие в силу, действуют без изменений. Исключением является область уголовно- правовых отношений.
По уголовному делу со вступившим в законную силу приговором, основанным на норме, не соответствующей Основному закону или объявленной не имеющей силы, либо на толковании нормы, которое объявлено Конституционным судом не соответствующим Основному закону, допускается возобновление производства согласно предписаниям Уголовно-процессуального кодекса (п. 1 § 79 Закона о Конституционном суде). В этом случае осужденные лица имеют право ходатайствовать о проведении нового судебного разбирательства.
Закон о Конституционном суде Австрии допускает различные варианты квалификации оспариваемого закона. Суд может признать его полностью антиконституционным, т. е. юридически ничтожным с момента принятия судом решения (ex nunc); частично ничтожным; несовместимым с Конституцией, что, однако, не означает его ничтожности, и, как следствие, такой закон будет действовать до тех пор, пока в силу не вступит новый. В настоящее время (с 1975 г.) Суд в каждом случае вправе определять действие своего решения во времени и может установить срок вступления его в силу, не превышающий, однако, 18 месяцев (абз. 5 ст. 150 Конституции). Смысл такой «оттяжки» состоит в том, чтобы дать возможность законодателю внести необходимые изменения в признанный антиконституционным закон и тем самым избежать возникновения ситуации «беззакония». Имеют место случаи, когда Суд оставляет вопрос о последствиях признания закона противоречащим Конституции открытым. Закон также может быть признан частично несовместимым с Конституцией, что обязывает законодателя внести в него необходимые коррективы. Как видим, в Австрии принята и действует довольно гибкая система отношений между законодателем и Конституционным судом, позволяющая последнему активно воздействовать на законодателя, в том числе и для исправления допущенных ошибок.
В отличие от распространенной в Европе системы специализированных конституционных судов Верховный суд США осуществляет функцию конституционного контроля, как было отмечено выше, только посредством процедуры конкретного контроля. Признав закон неконституционным, Верховный суд объявляет о его неприменимости только для данного дела. В результате такой закон судами практически не применяется. Помимо этого его судьба определяется двумя факторами: особенностями действия в американской правовой системе принципа stare decisis, т. е. требования придерживаться собственного решения по данному закону в дальнейшей практике, а также учитывать реакцию Федерального конгресса на занятую Судом позицию о неконституционности закона[1].
Реализация решений конституционных судов достигается в некоторых странах и посредством приостановления действия (исполнения) акта публичной власти, если этим актом наносится ущерб правам и свободам или затрудняется их реализация. Принимая такие решения, суды должны учитывать как интересы общества, так и права третьих лиц. По процедуре приостановления в Законе о Конституционном суде Испании содержится специальное правило о том, что просьба приостановить акт может быть подана в любой момент до вынесения решения. Приостановлению здесь предшествует встреча сторон и представителя прокуратуры и уведомление органа, ответственного за исполнение акта, если палата сочтет это необходимым (ст. 56).
В целях надлежащего исполнения решений конституционных судов и, соответственно, реализации принципов верховенства Конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина законы о конституционном суде различных стран, как правило, предусматривают санкции для органов и лиц, не исполняющих его решений. Согласно Закону о Конституционном суде Испании на любое лицо, облеченное или не облеченное публичной властью, которое не выполняет предписаний Суда в указанные сроки, могут налагаться штрафы или другая форма ответственности, которую Суд сочтет необходимой (п. 4 ст. 95). Закон о Федеральном конституционном суде Германии содержит более широкую формулировку, оставляя на усмотрение Суда право определять, кто и каким образом должен исполнить его решение (§ 35). Он также предусматривает ответственность лица в форме уплаты пошлины (штрафа) в случае злоупотребления правом подачи жалобы.
[1] См.: Харрел М. Э., Андерсен Б. Равное правосудие на основе закона. Верховный суд в жизни Америки. М, 1995.
Суд может обязать к уплате пошлины в случае, если он отклонил жалобу или отказал в ее удовлетворении. Решение об уплате пошлины и ее размере принимается Судом с учетом всех существенных обстоятельств, в том числе имущественного положения подателя жалобы.
Важной формой конституционного контроля является толкование прав и свобод человека. Весьма значимыми и интересными представляются сложившиеся в практике конституционного контроля специфические методы и принципы интерпретации прав и свобод человека, которые в последние годы ведутся преимущественно с позиций материально-правового, содержательного, а не просто формального их понимания.
В процессе интерпретации важную роль играют теории основных прав, которые возникают и развиваются в контексте правовых установок и правовой идеологии любого конституционного суда. Для Конституционного суда Австрии преобладающей установкой вплоть до 80-х гг. прошлого столетия являлось понимание основных прав с позиций классической либеральной теории «негативной свободы», т. е. как прав, защищающих человека от вмешательства в его личную жизнь, и прежде всего со стороны самого государства. Так, при рассмотрении запроса о конституционности Закона об организации университетов Суд признал за ними право на самоуправление, опираясь на довод об исключительно «защитном» от вмешательства государства характере основных прав. Здесь следует пояснить, что в западной доктрине и законодательстве утвердился принцип, в силу которого юридические лица считаются носителями прав и свобод человека в той мере, в какой это связано с направлением и содержанием их деятельности. К ним относятся университеты, теле- и радиокомпании, газеты, религиозные объединения и т. п.
Ориентируясь на классическую либеральную концепцию прав человека (в австрийском обозначении — основных прав), Конституционный суд Австрии не признавал за социально-экономическими правами граждан статус субъективных прав, защита которых обеспечивается в судебном порядке. Гарантией таких прав может служить экономическая политика правительства, законодательство о государственной поддержке безработных, страховой медицине и т. п.
Определенное влияние на деятельность конституционных судов оказывают и такие теории основных прав, которые суды выводят из системы ценностей или «ценностного подхода», утверждаемых Конституцией, хотя заметим, что понимаются они неоднозначно. Так, в Австрии с позиций кельзеновской чистой теории права ценностный подход считается банальностью, поскольку, по Кельзену, каждая правовая норма, в том числе и формальная, выражает ту или иную ценность. При таком подходе ценностная квалификация сути регулируемых основных прав не может привести к установлению какой-либо особой правовой истины, иных правил толкования и применения основных прав и свобод.
Со временем все большее влияние на правовые позиции конституционных судов европейских стран оказывает практика Европейского Суда по правам человека. Применительно к Австрии это определенным образом сказалось на ее внутреннем праве, когда законодатель признал нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод имеющими силу на уровне конституционного права. Конституционный суд признал их непосредственно действующим правом, обязательным для судов и административных органов Австрии. Начиная с 80-х гг. XX в. они обязаны соблюдать решения Европейского Суда, а равно и толкование им прав человека и основных свобод, гарантируемых Конвенцией.
Между тем именно ценностный подход в практике конституционного правосудия приобретает существенное значение для установления пределов законодательства в области регламентации прав и свобод, которые законодатель не должен преступать, хотя в этих пределах у него существует собственная шкала ценностей. Такое определение основных прав — как системы ценностей (Wertordnung) — становится для законодателя дополнительным «строго содержательным ориентиром» и ограничителем свободы его правотворчества. Важное значение имеет способ аутентичного толкования прав и свобод в соответствии с общепризнанными современными стандартами. Такой подход определяет деятельность органов конституционного контроля Австрии, Швейцарии, США. Характерна она и для Франции. Здесь Конституционный совет оценивает законодательные акты с точки зрения их соответствия не только действующей конституции и дополняющим ее органическим законам, но и Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.
Расширение юридических источников обоснования и защиты прав и свобод в процессе толкования и контроля за конституционностью законов со стороны Конституционного совета способствовало повышению его роли в качестве гаранта прав и свобод индивида. Своеобразным толчком в этом направлении послужило решение 1971 г. по делу о праве на ассоциацию, когда Конституционный совет при обосновании этого права ссылался на преамбулу Конституции 1946 г. и на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.
Практика Конституционного суда Италии также свидетельствует о его существенном вкладе в разработку и обогащение прав и свобод на основе их толкования. Тезис о понимании прав и свобод человека как неотъемлемых и первичных по отношению к государству и любым политическим институтам Конституционный суд сформулировал, исходя из широкого толкования ст. 2 Конституции, которая признает и гарантирует неотъемлемые права человека как индивида и как участника общественных отношений, в которых он развивается. При этом Суд также признал открытый характер конституционных положений по ст. 2 (Решение 404/1988 г. о праве на жилище). Такое признание позволило выводить несформулированные и неизвестные на момент принятия Конституции права, ориентируясь на последующее социально-экономическое и политико-правовое развитие государства и общества, что подтвердилось на практике. Широкое толкование ст. 2 Конституции позволило Суду отнести к категории неотъемлемых такие личные права, как право на достоинство, честь, тайну переписки и личной жизни, право на защиту доброго имени. Суд подтвердил также право на опровержение ложных сведений, распространяемых средствами массовой информации. Исходя из смысла ст. 2 Конституции, он признал правомерность аборта в случае угрозы здоровью матери, несмотря на то, что по действовавшему в тот период законодательству аборт был запрещен. Еще в 1974 г. Суд признал политическую забастовку правомерной, за исключением тех случаев, когда она направлена на свержение конституционного строя либо препятствует властям, выражающим волю народа, осуществлять их законные полномочия.
Анализируя функцию толкования Конституции и основных прав, осуществляемую конституционными судами, невозможно обойти вниманием и проблему иерархии норм, поскольку принципу иерархии зачастую отводится роль средства (способа) защиты прав и свобод. В Швейцарии особое значение принципа иерархии связано с отсутствием в Конституции 1874 г. писаных норм, которые гарантировали бы основным правам приоритетный статус. Отсутствует в ней и норма, по которой содержание основных прав не может быть изменено. Преодолевая это, Федеральный суд определяет некоторые права как неотъемлемые и не имеющие давности, наделяя их более высоким рангом и большей степенью защищенности.